拆迁评估：新的困惑

《城市房屋拆迁估价指导意见》使拆迁人和被拆迁人站在平等协商的地位上，在规范拆迁估价行为、保护被拆迁人方面做出了一些努力。但相关条款仍存在诸多模糊之处□给予被拆迁人平等的协商地位。12月初，建设部发布了《城市房屋拆迁估价指导意见》(以下简称《意见》)。虽然这份《意见》只是一部法律效力低于行政法规的部门规章，但却引起了我国社会各界的广泛关注，尤其是参与城市房屋拆迁的主要利益群体。作为主管部门，建设部的动作十分低调，记者多次联系采访，其相关部门均表示“问题敏感，不予采访”。
过去，补偿金额总是由拆迁人单方面决定，评估标准极度不透明公开，直接间接造成拆迁纠纷、群体上访甚至血案。该意见的一个重要精神是规范房屋拆迁估价行为，提高拆迁估价的公正性，保护被拆迁人的利益。《意见》规定，评估机构由拆迁人和被拆迁人共同确定，部分补偿项目双方可以协商决定，为双方提供了平等协商的机会。
此外，《意见》规定，房屋拆迁评估价格为被拆迁房屋的房地产市场价格，不含搬迁补助费、临时安置补助费、拆迁非住宅房屋造成的停产停业补偿费、被拆迁房屋内部装修补偿金额。其实这是考虑到单独调整不动产的产权关系时应该给予的补偿，也就是说承认拆迁是产权关系调整，这是一个很大的进步。
长期代理拆迁案件的北京英道律师事务所邓泽民律师评价说:“从某些内容上看，至少在某些形式上，拆迁人与被拆迁人处于平等的协商地位。”【/br/】一个比较一致的评价是，如果《意见》的精神能够真正落实，拆迁评估的公正性会大大提高，被拆迁人的利益会得到合理补偿。还有一大批“法律空评估师在考
。
记者在采访相关学者和拆迁当事人时也了解到了另一种观点。他们认为，意见作为一部部门规章，实际上是《城市房地产管理法》等相关法律的具体化和细化。虽然在规范拆迁行为、保护被拆迁人方面做了一些努力，但由于相关条款表述模糊，仍然存在大量侵害被拆迁人利益的“法律空”。
房屋拆迁评估的技术标准非常重要，直接影响评估价格。《城市房地产管理法》第33条明确而严谨。指出房地产价格评估应当遵循公平、公正、公开的原则，按照国家规定的技术标准和评估标准，以基准地价、标定地价和各类房屋的重置价格为基础，并参考当地市场价格。但《意见》仅规定“拆迁估价应当参考同类房地产的市场交易价格和市县人民政府或其授权部门定期公布的房地产市场价格，并结合被拆迁房屋的房地产情况进行”，较为模糊和简单。
对于开发商来说，当然是拆迁成本越低，利润越高；对于地方政府来说，土地出让金也是重要的收入来源，拆迁的结果往往与城市的开发建设密切相关。事实证明，由于拆迁总是涉及诸多利益，一旦相关法律法规和政策稍有模糊，“公正、公平、公开”六字原则就可能在地方政府的执行过程中打折扣。因此，有拆迁户大胆表示，希望能聘请外地的评估机构，在拆迁时进行评估，因为“当地人民都是和当地政府站在一起的”。
对被拆迁人土地使用权的补偿不容忽视。更重要的是，据专家分析，《意见》一个突出而微妙的特点是，土地和房屋的评估不单独考虑。
在《意见》中，估价的主要定义是“房屋拆迁估价”，“土地”一词几乎通篇回避。《意见》第二条虽然强调本次估价是针对国有土地上的房屋拆迁，但通篇并未明确提到估价的目的之一是补偿因拆迁造成被拆迁人国有土地使用权的损失。
这个问题很关键。以北京沿袭多年的“重建”制度为例。据北京市建委开发办拆迁处的一位工作人员介绍，改建项目的土地可以提前划拨取得使用权。对于商业项目，开发商将向政府部门支付土地出让金，直至项目后期。对于搬迁部分，根据居民收集的搬迁数据，免收土地出让金。划拨用地，国土部门需要向土地使用者出具建设用地批准书，并凭建设用地批准书、规划用地许可证、金融机构出具的拆迁安置补偿资金证明、拆迁方案、拆迁资格证明向区县国土部门申请拆迁许可。
法律专家认为，问题在于被改建、拆迁的国有土地上的人是否拥有相应的土地使用权。如果证明是拥有，那么拆迁和批地的合法性就会受到质疑，不能单方面确定补偿标准。此外，作为获得土地使用权的代价，土地出让金的分配会更加复杂。从这个意义上说，拆迁矛盾的根源在于现有制度能否真正保护公民的财产权不受侵犯。【/br/】总而言之，拆迁评估只是拆迁过程中的一个步骤，而拆迁中诸多矛盾的真正焦点是被拆迁人的土地和房屋之间的产权关系能否得到界定和保护，否则相关法律法规必然会在关键问题上进行模糊的文字游戏。从这个意义上说，意见只能说是一小步。