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《公安机关办理行政案件程序规定释义与实务指南》（14-258-262）

《公安机关办理行政案件程序规定释义与实务指南》

（2021年版）

第十四章案件终结第二百五十八条[ 结案的情形]行政案件具有下列情形之一的，应当予以结案:(一)作出不予行政处罚决定的;(二)按照本规定第十章的规定达成调解、和解协议并已覆行的;(三)作出行政处罚等处理决定，且己执行的; (四)违法行为涉嫌构成犯罪，转为刑事案件办理的;(五)作出处理决定后，因执行对象灭失、死亡等客观原因导致无法执行或者无需执行的。【条旨】本条是关于结案的情形的规定。【条文释义】《修改决定》将本条第2项“适用调解程序的案件达成协议并已履行的”修改为”按照本规定第十章的规定达成调解、和解协议并已履行的'，进一步明确可以调解、和解方式结案的范围，便于基层理解和执行。对结案的情形作出规定，既有利于督促公安机关严格依法履行职责，及时解决纠纷，惩治违法行为，也有利于保护行政管理相对人的合法权益。根据本条的规定，公安机关办理行政案件的结案情形有五种：1.作出不予行政处罚决定的，经过调查，公安机关认定违法嫌疑人违法事实不能成立或者确有违法行为，但有依法不予行政处罚情形的，作出不予行政处罚决定，应当予以结案。2.按照《程序规定》第十章的规定达成调解. 和解协议并已履行的。《程序规定》第十章规定了调解的范围，以及治安调解、人民调解和自行和解的方式达成协议并履行的，公安机关不再处罚。对于达成调解、和解协议并已履行的，公安机关不需要作出不予行政处罚决定。对调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关依法应当对违法嫌疑人予以行政处罚；对违法行为造成的损害赔偿纠纷，应当告知纠纷当事人向人民法院提起民事诉讼。3.作出行政处罚等处理决定，且已执行的。这是最常见的结案情形。4.违法行为涉嫌构成犯罪，转为刑事案件办理的。这一规定的意义在于明确转为刑事案件办理也是一种结案情形。对违法行为涉嫌构成犯罪的，公安机关应当转为刑事案件办理或者移送有权处理的主管机关、部门办理，既不需要撤销行政案件，也不需要再作出行政处罚或者其他处理决定，但是，公安机关已经作出行政处理决定的，应当附卷。5.作出处理决定后，因执行对象灭失、死亡等客观原因导致无法执行或者无需执行的。这种情形实际上属于上述第三种情形的例外，即结案一般要求作出处理决定且已经执行，但因客观原因导致无法执行或者无需执行的，也应当结案。结案时，办案人民警察应当将相关的案卷材料汇总整理，入卷留存。【实务问题】1.行政案件结案是否要制作结案报告?本条规定的“结案”，是指在哪些情形下行政案件视为已经办理完毕，而不是一个具体的工作程序。本条并不要求在结案时制作结案报告，只需要按照要求建立案卷即可。有些地方提出，结案报告可以全面反映案件事实是否查清，证据是否确实充分，对案件的定性是否准确，对违法行为是否应当依照法律、法规和规章的规定予以处理，行政处罚或者其他处理决定是否执行等情况，制作结案报告有利于提高公安民警办理行政案件的执法质量和执法水平。对此，笔者认为，个别地方公安机关出于内部管理或者提高执法质量和执法水平的需要，可以根据当地情况对制作结案报告提出要求。但不应当将制作结案报告视为一个法定的工作步骤，结案报告不是一种法定的文书。2.行政案件结案是否要求行政处罚或者其他处理决定已经执行完毕?本条规定的“且已执行”，既包括行政处罚或者其他处理决定已经执行完毕，也包括行政处罚或者其他处理决定已经开始执行，但尚未执行完毕的情况。例如，罚款决定执行完毕的，案件应当予以结案。3.暂缓执行行政拘留的，能否结案?暂缓执行行政拘留的前提是被处罚人提出了行政复议申请或者提起了行政诉讼，这一制度的目的在于便利被处罚人行使行政复议和行政诉讼权利。暂缓执行行政拘留后，案件进入了行政复议或者行政诉讼程序，公安机关办案单位可以先予以结案，在公安行政处罚决定书上注明行政拘留暂缓执行的情况。第二百五十九条[终止案件调查]经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查:(一)没有违法事实的;(二)违法行为已过追究时效的;(三)违法嫌疑人死亡的;(四)其他需要终止调查的情形。终止调查时，违法嫌疑人已被采取行政强制措施的，应当立即解除。【条旨】本条是关于终止案件调查的规定。【条文释义】在执法实践中，并不是所有的行政案件都需要一直办理到结案为止。在有些情况下，如果案件调查工作已经没有必要或者无法继续进行下去，公安机关就应当及时终止案件调查工作。根据本条的规定，终止案件调查的情形包括：(1)没有违法事实的。比如，由于受多种因素的影响，报案人报称的违法事实可能是不真实的，有的甚至是诬告，公安机关对上述行政案件经过调查后，认为不存在违法事实，就不应当继续进行调查。(2) 违法行为已过追究时效的。对于已过追究时效的违法行为，公安机关不应当再启动责任追究机制，已经启动的，应当终止调查。(3) 违法嫌疑人死亡的。如果违法嫌疑人已经死亡，处理对象已不存在，无从进行调查处理。退一步讲，即使经过调查处理，也无从对违法嫌疑人实施行政处罚或者其他处理，继续调查已没有实际意义。(4) 其他需要终止调查的情形。终止案件调查工作直接关系到公民、法人和其他组织的合法权益，必须经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，并制作终止案件调查决定书。公安机关终止调查案件时，违法嫌疑人已被采取行政强制措施的，应当立即解除，不得以任何理由对违法嫌疑人继续采取行政强制措施。【实务问题】本条中的“没有违法事实”和《程序规定》第172条中的“违法事实不能成立”有何区别?没有违法事实不同于违法事实不能成立，后者主要是指证据不足，无法证明违法事实成立;前者是指有证据证明违法事实根本就不存在。违法事实不能成立的，公安机关应当根据《程序规定》第172条的规定作出不予行政处罚决定;没有违法事实的，公安机关应当根据本条的规定作出终止案件调查的决定。第二百六十条[建立行政案件案卷]对在办理行政案件过程中形成的文书材料，应当按照一案一卷原则建立案卷，并按照有关规定在结案或者终止案件调查后将案卷移交档案部门保管或者自行保管。【条旨】本条是关于建立行政案件案卷的规定。【条文释义】公安机关对在办理行政案件过程中形成的各种法律文书及相关案件材料，应当按照要求装订立卷，在结案或者终止案件调查后将案卷移交档案管理部门保管或者自行保管。在实践中，有些执法人员对案件调查处理工作比较重视，但当案件办结或者终止调查后，不按照档案管理规定对有关案件材料进行整理汇总，而任意存放、堆积，以致许多案卷材料遗失、损毁，给以后的工作带来诸多不便。为此，本条要求公安机关办结行政案件后，不能就此了事，要认真整理案卷材料，按要求装订立卷，以备日后查阅。之所以这样规定：一是为了规范办案制度，有效监督公安机关的执法活动；二是为了应对日后可能出现的行政复议或者行政诉讼，做到有据可查，有卷可寻。行政案件案卷的立卷，应当坚持“一案一卷”的原则，即一个行政案件立一个案卷，既不能将多个案件立为一卷，也不能将一个案件分别立卷。需要说明的是，一个行政案件并不等于一个当事人，如果一个行政案件中涉及多个当事人的，也应列为一个案卷，无需分立。公安部制定了《公安机关行政案件示范案卷》.其内容包括行政案件案卷立卷规范和治安案件示范案卷，各地公安机关和民警可以参考。第二百六十一条[行政案件案卷的主要内容]行政案件的案卷应当包括下列内容:(一)受案登记表或者其他发现案件的记录;(二)证据材料;(三)决定文书;(四)在办理案件中形成的其他法律文书。【条旨】本条是关于行政案件案卷主要内容的规定。【条文释义】行政案件的案卷应当包括从公安机关受理或者发现案件到结案或者终止案件调查的全部法律文书和证据材料，一个完整的案卷应当能够使阅卷人了解案件的全貌。案卷一般要有卷宗封面(公安机关在对行政案件材料立卷、归档时使用的封面材料，它既不是法律文书，也不是有关的案件材料，只是为了方便公安机关立卷、归档时使用的封皮)、卷内文书目录(公安机关在对案件材料立卷、归档时对各种法律文书及证据材料编号排序时使用的书面材料，它也不是法律文书，只是为了方便查阅而制定)以及本条规定的案卷内容。一般来说，公安机关在办结行政案件或者终止案件调查后，要建立相应的行政案件卷宗。案卷内容主要包括受案登记表或者其他发现案件的记录、证据材料、决定文书以及在办理行政案件中形成的其他法律文书。【实务问题】行政案件案卷的内容是否应当按照本条规定的顺序排列?本条仅规定了行政案件案卷的主要内容包括哪些材料，但本条的排列顺序并不是行政案件案卷文书材料的排列顺序，公安机关办案人民警察在组装案卷时应当按照有关规定排列卷内文书材料。一般而言，行政案件案卷文书材料排列的基本原则是：把结论性的材料放在前面，然后按照办案流程将法律文书、材料依时间顺序排列。第二百六十二条[ 行政案件法律文书及定性依据材料的完整性要求]行政案件的法律文书及定性依据材料应当齐全完整，不得损毁、伪造。【条旨】本条是关于行政案件法律文书及定性依据材料的完整性要求的规定。【条文释义】行政案件案卷中的法律文书和定性依据材料要客观、准确反映公安机关办案时的真实情况，即要将办案过程中所使用的法律文书和各种案卷材料如实整理，全部整齐归卷。既不能将应当入卷的材料不入卷，也不能将不该入卷的内容纳入，更不能毁损、伪造有关案卷材料，违者要追究相应的法律责任。【实务问题】法律文书中注明签名的地方是否可以捺指印?法律文书中注明签名的地方应当要求当事人签名，属于单位的，由法定代表人或者负责人签名，必要时可以盖公章。在当事人不会、不能签名的情况下，公安机关应当要求当事人在法律文书相应位置捺指印。
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