行政相对人对行政行为不起诉又不履行，行政机关未申请法院强制执行

问    题

行政相对人对行政行为不起诉又不履行，行政机关未申请法院强制执行的，利害关系人能否以不履行法定职责为由起诉要求法院判令行政机关申请法院强制执行？

解答精要

行政相对人对行政行为不起诉又不履行，行政机关未申请法院强制执行的，利害关系人以不履行法定职责为由向法院起诉，要求法院判令行政机关申请法院强制执行的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应该裁定不予立案。第一，申请法院强制执行并非行政机关应当履行的法定职责。《行政诉讼法》第97条规定，“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉又不履行的，行政机关可以申请法院强制执行，或者依法强制执行。”《行政强制法》第34条规定，“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”该法第53条规定，“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”从行政强制法和行政诉讼法规定看，与行政机关自行强制执行相比，不享有强制执行权的行政机关对于生效的行政决定是可以申请法院强制执行，而不是应当申请法院强制执行。第二，行政机关对于行政行为是否申请法院强制执行有一定的裁量权。申请法院强制执行的前提是行政行为依法可以由人民法院执行且行政行为已经生效并具有可执行内容。并非所有行为都可以或者有必要申请法院执行。行政机关对于是否申请法院强制执行有一定的裁量余地，从司法权不过多介入行政权的角度出发，应该尊重行政机关对是否申请法院强制执行的裁量权。第三，从审查内容上看，履职之诉与非诉执行审查可能存在交叉。一般来说履职诉讼需要审查行政机关不履责是否具有正当事由。如果允许将此类案件以不履行法定职责之名义纳入行政诉讼，人民法院根据案件情况需要对行政机关不申请法院强制执行是否有正当事由进行审查。《适用解释》第155条和《行政强制法》第55条均规定了申请法院强制执行行政行为需要具备相应的条件。行政机关一般会以行政行为不符合《适用解释》第155条和《行政强制法》第55条规定的条件为由进行抗辩。在履责诉讼中人民法院必然对是否具备申请法院执行的条件进行审查，将与人民法院在执行程序中对非诉执行审查的内容存在交叉或者重合，将背离行政诉讼法对审判程序与执行程序分离的功能设计，超越了行政诉讼对行政行为合法性审查的审理范围。第四，特定利害关系人可以依据《适用解释》第158条的规定，直接申请法院强制执行。《适用解释》第158条第1款规定，“行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效行政裁决确定的权利人或者其继承人、权利承受人在六个月内可以申请人民法院强制执行。”考虑到行政机关怠于申请法院强制执行将对行政裁决中权利人的权利义务实现产生直接影响，加之此类行政行为从性质上可以由法院执行，从效力上已经生效并具有可执行内容，司法解释规定行政裁决的权利人直接申请法院强制执行以保护自己的合法权益。综合以上分析，公民、法人或者其他组织对行政行为不起诉又不履行的，行政机关未申请法院强制执行行政行为的，利害关系人以不履行法定职责为由申请法院判令行政机关申请法院强制执行，缺乏权利保护的必要性和可行性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，人民法院应该裁定不予立案。 （撰稿：刘金玲）

来源：天津高院法官智典、津法善行

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