新版《城市规划编制办法》解析

[摘要]基于新《办法》修订的背景，探讨了城市规划的角色定位；从行政职能的角度，指出了原《办法》的不足及其具体体现；总结了本次修改思路中的“六个转变”；简要说明新《办法》的定位、修订重点和主要框架；最后对主要章节进行了解读，并对几个相关问题进行了说明。

[关键词]城市规划编制办法；新《办法》；改版；资料来源:www.examda.com城乡规划体系

新版《城市规划编制办法》(以下简称新《办法》)已于2005年12月31日由建设部颁布，自2006年4月1日起实施。新《办法》颁布以来，业界立即展开了学习和讨论，试图全面理解其精神，准确把握其要旨。但由于新《办法》的规定非常简明扼要，相关条款的解释尚未出台，颇有“没点”之感。此外，近年来我国经济处于高速增长期，城市建设量大，规划一片欣欣向荣，各种新思想新观点相互激荡，各种矛盾和困惑交织重叠。策划仿佛被推入了一个漩涡，让策划人无所适从，有时甚至感叹自己越来越不精通策划了。对新《办法》的期待，可能有点“久旱逢甘霖”的情绪。真希望它能在规划中起到拨云见雾、指点迷津的作用。我从来没有想过，参与研究后会有一种醍醐灌顶、神清气爽的感觉。新《办法》本身是否还不完善？还是因为信息不对称导致理解认知出现偏差？本文试图基于相关背景对新《办法》进行概括性分析，希望对新《办法》的理解和运用有所启发。

一，城市规划的作用

之所以先提出这个问题，是因为它可能是打开理解之门的第一把钥匙。仅从工程技术角度探讨新《办法》的亮点，大多是徒劳的。新办法的重点不是对城市规划的纯技术方法和内容进行总结、提炼和升华，而是贯彻角色转换的精神。

从1905年“城市规划”一词问世，到1909年第一部《英国城市规划法》发表，城市规划学科和专业逐渐产生、发展和壮大。时至今日，城市规划行业的具体业务和功能已经得到了社会的认可，但城市规划行业本身对这一学科的定义仍难以达成一致。原因可能很多，但有一点要认识到:城市规划是在特定的历史和社会经济背景下发展起来的，这在很大程度上决定了城市规划提出问题的方式、解决问题的思路、预定的决策标准，甚至决定了决策的程序和方式。正是外部背景的变化，使得城市规划的问题和预期目标有所不同。因此，城市规划的社会功能也处于动态变化之中。例如，中国的城市规划从“国民经济计划的继续和深化”到“各项建设的综合部署”，再到“宏观调控的有效手段”，都意味着城市规划社会职能的转变。根据城市规划的现状和发展趋势，新《办法》在总则第三条明确提出了城市规划的作用——“城市规划是政府调节城市间资源空、引导城乡发展建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一”。这篇文章可以作为理解新措施的基本点。由于角色定位发生了变化，作为城市规划运行体系重要组成部分的编制工作也必须与之相适应，包括编制机构、编制要求、编制内容等。，所有这些都将反映这一变化，而这些部分将构成新措施的主要框架。

近年来，针对城市规划的一系列政策和实践的剧变，业内意见不一。这些差异可能是由于对城市规划作用的理解不同，所以在讨论中有不同的意见。为了澄清认识，希瑟曾将城市规划划分为三个相关的范畴(希瑟，2005)，并用三个圆圈来说明:A为核心圈，代表城市规划的行政职能范畴；b为中间圆圈，代表城市规划的决策影响范畴；c为外圈，代表城市规划的课题研究范畴(见图1)。三类都讲规划，但含义明显不同。需要指出的是，新《办法》主要基于核心圈层A进行修订，行政化方向非常明显，即编制目的主要是为了依法行政和管理的需要。了解这一点，对理解新措施大有裨益。

二。原办法的作用和不足

原《办法》(建设部令第14号)起草于上世纪90年代初，1991年9月由建设部颁布实施。15年来，在促进城市规划标准化、提高城市规划的科学性和严肃性、推动城市规划技术进步等方面发挥了重要作用。从历史的角度看，原《办法》系统全面，编制内容较为完整，很大程度上满足了我国城市发展建设的需要，总体上能够满足城市规划实施和管理的基本要求。其技术方法也比较成熟，为国内专业技术团队所熟知和掌握。正是在此基础上，形成了具有良好策划素质和技能的团队，并逐渐总结出一系列技术标准和规范。

但是，由于原《办法》是在经济体制转轨之前制定的，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，原《办法》的弊端日益显现。在实践过程中，业内早已发现了原《办法》的种种缺陷，并进行了相关的研究和讨论。列出各种批评并不难，只是这些批评的视角不同，分属于三类。既然这次修改是基于政府行政职能的范畴，那么对原《办法》的分析自然也是从这个角度出发。汪光焘部长认为，原《办法》的不足主要体现在“两个不适应”——一是不能适应经济体制转轨的需要，二是不能适应政府职能转变的需要。这是基于核心圈视角对原措施不足的高度概括。资料来源:www.examda.com

经济转型对城市发展，进而对城市规划、建设和管理的影响是根本性的。在传统的规划体制下，所有社会资源完全由政府掌控，城市发展的驱动力单一，利益冲突不明显。在市场体制下，对规划影响较大的因素有三:一是城市发展的驱动力从政府扩大到企业、社会甚至个人；二是资源配置方式由政府完全控制向市场基础性配置转变；第三，利益格局变得多元化。这三个因素使得原有的《办法》难以适应社会主义市场经济的需要。

政府职能的转变对规划也有很大影响。过去，政府是经济发展的主体，规划建设项目和土地利用的重要安排；过去政府代替市场，资源配置由政府决定。规划自然不需要过多考虑市场经济的运行规律；过去政府对社会管理不够重视，社会规划的内容难免会有缺失；过去，政府的公共服务意识薄弱，规划对公共利益的关注和保护不足。随着政府职能转变为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面，原有的措施显然难以适应。

具体来说，原《办法》的不足体现在以下几个方面:
1。过分强调政府对资源的统一配置，没有考虑市场经济下市场在资源配置中的基础性作用，缺乏对市场经济运行规律的认识，同时对市场的缺陷重视不够。因此，原有措施的“刚性”和“弹性”不够，规划的“控制”和“引导”也不够。
2。城乡关系体现出强烈的城乡二元结构特征，“城市中心主义”思想浓厚，无法保证城市规划在促进区域和城乡统筹发展中应有的作用。
3。过于强调建设发展的导向作用，对人文自然资源和环境保护重视不够，对社会公平和公共利益关注不够。4.体现了强烈的工程技术特征，缺乏基本的公共政策理念。
5。该组织强调单一政府行政部门的责任，缺乏其他部门和公众参与的程序保障。
6。编制目的和定位模糊，与行政管理脱节，事倍功半，颇有点“屠龙术”的味道。