加强市政项目前期造价管理之我见

市政工程一般指城市道路、桥梁、给排水、园林绿化、燃气、城市防洪、照明等基础设施建设，是保证城市正常运行和经济发展的物质基础和基本条件。20世纪90年代中后期以来，随着国民经济的快速发展，我国城市化进程不断加快，国家和各地投入大量人力、物力、财力进行市政工程等城市基础设施建设。然而，与巨大的资金需求相比，市政工程建设资金的投入仍然十分有限和缺乏，资金短缺已成为制约城市建设发展的瓶颈。因此，有效提高资金使用效率是市政建设者必须努力和追求的方向，而加强市政建设前期的工程造价管理是实现这一目标的必然途径。
一、市政工程前期造价管理的必要性和重要性
从基本建设程序来看，一个市政工程要经过预可行性研究(前置审批)、项目可行性研究(可行性研究)、立项、初步设计、施工图设计、组织施工、竣工验收等多个阶段和环节，，它们是一步一步连在一起，无法超越的。项目成本管理也贯穿于项目建设的全过程；从规划项目投资估算、工程项目投资估算、工程预算、施工图预算到工程结算直至竣工决算。从表面上看，工程的合同价格是在施工招投标阶段形成的，人、财、物的投入是在施工阶段。本质上，其真实价格在项目前期，即投资决策和设计阶段就已经形成。可行性研究的深度和精度以及设计中的技术经济综合水平是合理确定和有效控制工程造价的主要因素。然而，长期以来，人们普遍把重点放在施工阶段的成本管理上，往往陷入算小账、拉细枝末节等琐事，而忽视了项目前期的成本管理，对形成成本的来源缺乏有效的管理和控制。这种低效被动管理的结果，大多是亡羊补牢，事倍功半。
经过项目决策、初步设计、施工图设计等前期工作，确定了影响一个市政工程静态值的各种因素，如建设规模、结构形式、工艺设备、施工主要材料甚至具体尺寸等，并据此形成了其静态值。根据施工图纸和相关计价依据，可以更准确地计算工程造价。之后的工程造价管理，无非就是在现有静态价值的基础上，努力使工程的市场合同价格尽可能接近其真实价格。如审核修改施工图预算，确定标底和中标价格，根据国家政策法规和市场变化控制合理的价格波动(材料调整、费率调整)。而对工程造价起决定性作用的因素，如工程方案是否经济可行，设计是否优化合理，功能是否科学合适等，往往得不到重视和研究。
决策失误就是失误，设计浪费就是浪费。相关数据显示，决策和设计阶段对工程造价的影响达到88%。大量事实表明，市政工程前期投资估算偏差和设计不合理是投资效益低和“三超”的根本原因。项目前期工程造价管理的失误，往往给建设后期的技术变更和投资扩张留下了生存空间。因此，市政工程造价管理和控制的关键是决策和设计，必须加强前期的造价管理。
二。市政工程前期造价管理的主要工作
市政工程前期造价管理的主要工作是通过编制投资估算、初步设计、施工图预算等手段，积极影响和有效控制可行性研究、设计、施工的工程造价。
1。多角度论证，科学决策，合理编制投资概算，形成投资限额
市政工程一次性投资较大，是一项社会公益工程。它的实施将对城市功能和居民生活产生深远影响。在进行项目可行性研究时，要以科学严谨的工作态度，进行广泛的调查研究，多方案比选，选择技术先进、功能可靠、经济合理的方案。如广州东濠涌截污工程，在保证截污效果的前提下，建设单位尽量选择征地拆迁少的方案，通过多方案比选，项目投资估算减少近3亿元。可见，项目决策阶段的造价管理对项目投资影响很大。
由于投资决策阶段的工程造价控制具有前提性和指导性作用，投资估算一经批准，就成为建设项目的投资限额，也是造价控制的总体目标。因此，投资估算的准确性不仅影响到建设项目的投资决策，而且直接关系到设计概算和施工图预算的正确编制，甚至关系到项目实施期间工程造价的有效管理和控制。过高的估计会造成巨大的资金浪费和经济损失；如果估算过低，容易造成“三超”，导致投资扩大。根据市政工程工期紧、场地分散、经常涉及城镇居民搬迁和管线迁移等特点，在编制投资估算时，应充分考虑工期要求和地质条件的影响，掌握地下管网分布等第一手资料，全面准确地核对征地拆迁和管线迁移的数量和类型，力争将投资估算确定在合理水平。
2。提高初步设计概算的准确性，使之成为设计阶段造价控制的依据
初步设计概算是施工图阶段造价控制和限额设计的主要依据，是投资估算的第一次细化。设计单位应正确处理技术与经济的对立统一关系。设计人员和工程师应密切配合，应用价值工程原理，对各种方案进行技术经济比较，力求以最低的成本实现项目的必要功能。例如，在广州二沙涌大桥建设中，设计单位反复选择优化了多个设计方案，使工程造价从1900多万元降低到500多万元。因此，通过有效的手段，控制成本和节约投资的效果是显著的。
3。认真编制施工图预算，争取工程造价的准确定位。
施工图预算是项目前期投资决策和工程设计阶段技术经济综合水平的集中体现，是下一步招标、施工组织和竣工结算的重要依据。因此，施工图预算的准确性对于控制工程造价至关重要，必须严格控制，及时纠正错漏，为工程后期的造价控制打下坚实的基础。
第三，从多方面入手，为市政工程前期成本管理提供有力支持。
一方面，市政工程前期成本控制有赖于加强自身管理；另一方面也取决于其他因素，缺一不可。以下是笔者工作实践中的一些体会和建议:
1。规划先行，为市政项目前期工作打基础
近年来，随着我国城市建设的快速发展，城市规划滞后的现象日益突出，城市规划与部分市政项目建设同时启动，导致项目建设方案不稳定，以及拆迁安置量增加、前期工程造价投入增加等问题。因此，一个先进的、长远的、稳定的城市总体规划是保证市政项目前期工作顺利开展的前提。
2。要严格按照基本建设程序，同时做好市政项目储备工作。
建设项目程序的每一步都有其具体的工作内容。严格执行基本建设程序是必须遵循的管理制度，市政项目要严格按照有关规定办理审批手续。同时，做好项目的储备工作，确保项目前期工作的进度和深度。
3。科学规范的市政工程估算指标应因地制宜
为了提高市政工程投资估算的编制质量，建设部于1996年颁布了《全国市政工程投资估算方法和指标》。但由于我国幅员辽阔，各地的地质地理条件差异很大，采用的技术和材料也不尽相同，直接套用国家估算指标会出现较大偏差。因此，建议各省级工程造价管理机构尽快编制各自适用的市政工程投资估算指标，以利于市政工程可行性研究阶段的投资控制。
4。实行设计招标制度，积极推行限额设计。
市政工程设计通过公开、公平的招标竞争，可以促进设计单位自觉按照设计要求提交实用、安全、经济的设计方案。在评标过程中，引入价值工程分析方法，根据各评价指标的重要性分配权重，从而选择设计方案，有利于项目投资的控制。同时，应积极实施限额设计。限额设计是根据批准的可行性研究报告和投资估算控制进行设计的。在保证使用功能的前提下，各专业按照分配的投资金额进行设计，这样总投资不会突破。由于投资有上限，技术与经济的对立统一更加突出。要求设计师有更强的经济意识。在限额设计的实施中，依靠技术创新是控制工程造价最有效的手段。要鼓励技术与经济的有机结合，把控制工程造价的理念渗透到设计的各个环节，变被动控制为主动控制。