云亭法评|反垄断后继诉讼新动向——行政处罚决定书证据效力的"升级"

反垄断后继诉讼新动向——行政处罚决定书证据效力的"升级"

作者/ 孟继儒（北京云亭律师事务所）

反垄断后继诉讼一般是指在反垄断执法机构作出行政处罚决定后引发的民事诉讼，原告一般是主张因垄断行为利益受损的一方，被告是实施垄断行为被行政处罚的经营者。在反垄断诉讼整体胜诉率不高的情况下，后继诉讼的举证责任问题也愈发凸显：由于原告能力所限，一方面很难证明被告实施了反垄断法意义上的垄断行为，另一方面也难以证明垄断行为与损失之间的关联性。这一现实问题变相将因垄断行为利益受损的一方排除在了司法救济途径之外，客观上“钝化”了反垄断法的“牙齿”，助长了经营者实施垄断行为的侥幸心理。

2023年3月31日，最高人民法院发布了2022年知识产权法庭典型案例，其中第19号案例某知名品牌汽车企业限定最低转售价格纵向垄断协议后继诉讼案（案号：（2020）最高法知民终1137号）是首个获得最高人民法院支持的反垄断后继诉讼案件，该案树立了新的举证责任规则，原告将更有可能利用行政处罚决定书中所认定的内容实现完成举证责任，可能会打破目前反垄断后继诉讼中原告“举证难”的情况。进一步而言，在该案的影响下，可能会出现更多的反垄断后继诉讼的案件，同时也会变相促使被处罚的经营者申请行政复议和提起行政诉讼，无论其是否认同行政处罚结果。

一

法律及司法解释中关于举证责任的规定以及实务中的困境

根据我国《民事诉讼法》的相关规定，原则上按照“谁主张谁举证”的原则分配举证责任。从这一原则来看，一般来说，反垄断民事诉讼中的原告需要就被告实施了反垄断法所禁止的垄断行为、原告受到损害、以及垄断行为和损害之间的关联性进行举证，而被告可以举证否认原告的主张。更具体而言，最高人民法院发布了《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》（2020年12月23日修正，2021年1月1日实施，以下称“2020年反垄断司法解释”），根据不同垄断类型又细化了相应的举证责任分配原则。但无论是民事诉讼法的相关规定还是2020年反垄断司法解释都存在一个问题：对原告的举证责任提出很高的要求。例如对于滥用市场支配地位的行为，原告需要对被告在相关市场内具有支配地位和其滥用市场支配地位承担举证责任（2020年反垄断司法解释第八条）等等。相关司法解释中的规定符合民事诉讼法的一般规则，不能否认具有合理性。但从实际情况来看，垄断行为具有一定的专业性和隐秘性：涉及滥用市场支配地位的，多数原告不掌握相关市场的竞争数据，也不具备界定相关市场的专业能力，即便某个市场领域内出现明显“一家独大”的经营者，原告也很难将其证明为反垄断法意义上的“具有支配地位的经营者”；垄断协议一般只由协议当事人知晓并持有，原告很难获取相关证据，即便是协同行为，也需要原告从复杂的经济交易中剥丝抽茧、抽象提炼后才可能形成法院认可的证据。因此事实上，除非原告是具有相关专业背景的经营者或委托了专业律师，否则其能够获取的最直接的、甚至可能是唯一的证据材料就是反垄断执法机构作出的行政处罚决定书。虽有《最高人民法院关于适用 中华人民共和国民事诉讼法 的解释》（法释〔2015〕5号）第一百一十四条规定[1]的支持，但反垄断后继诉讼与行政处罚案件处理的是不同的法律关系，行政处罚决定书这一“国家机关在其职权范围内制作的文书”是否能证明待证事实仍存在不确定性，特别是，如果诉讼一方是普通消费者，这一矛盾将会更加突出。

二

相关案例与律师评析：行政处罚决定书在反垄断民事诉讼中的“升级”

从以上分析来看，如何利用行政处罚决定书完成原告举证责任，是司法实践中亟待解决的难题。就此，笔者查阅了近年来的反垄断后继诉讼案件，以下三个典型案例值得分析。

案例1

田某某诉某品牌奶粉总经销商、北京某外资超市垄断纠纷案 （2016）京民终214号

裁判要旨：由于原告提交的《处罚决定书》不能将协议相对方定位到被诉超市（即销售给原告商品的经营者），因此该份证据不能证明原告主张。

案情简介：2013年2月，原告在某超市购买某品牌奶粉一件。同年9月，国家发改委作出行政处罚决定书，认定自2011年以来，该品牌总经销商与下游经营者达成并实施了纵向垄断协议，并依法作出处罚。原告主张，总经销商与下游经营者之间的垄断行为对其造成损失，遂向法院提起诉讼，要求总经销商和向其销售奶粉商品的超市承担赔偿责任。

法院裁判：被诉总经销商与被诉超市都认可在《处罚决定书》作出时，双方订立有《商品合同》，但被告提交的《商品合同》并未约定固定转售价格条款，现有包括《处罚决定书》在内的证据不能证明被诉总经销商和被诉超市之间存在垄断协议。一审驳回原告诉讼请求，二审驳回上诉，维持原判。

律师评析：原告所提交的《行政处罚决定书》能够证明总经销商与下游经营者达成并实施了纵向垄断协议，侵犯了消费者的权益。但更具体而言，“下游经营者”中是否包括向原告销售商品的超市，则超出了原告的举证能力。在本案中，尽管被告超市提交的《商品合同》存在倒签等瑕疵，但从现有证据来看无法判断总经销商和被诉超市之间是否存在垄断协议，因此法院作出了不利于原告的裁判。

案例2

武汉市某贸易公司诉上海某轮胎销售公司纵向垄断协议、滥用市场支配地位纠纷案 （2018）沪民终475号

裁判要旨：《行政处罚决定书》所认定的违法事实应与被诉违法事实的相关商品市场、相关地域市场一致，否则无法证明原告所主张的待证事实。

案情简介：原告是被告品牌轮胎在湖北省的经销商，于2012年1月与被告签订了《特约经销合同书》。2016年4月，上海市物价局对被告作出行政处罚决定书，认定被告2012年及2013年度《特约经销合同书》中存在限定转售价格条款，被告与经销商达成并实施了垄断协议，并依法作出行政处罚。原告向法院诉请，判令停止被告垄断行为，并判令被告赔偿原告损失3000余万元。

一审中，法院依据《民事诉讼法》第六十四条的规定依职权调取证据，其中包括了上海市物价局对被告作出行政处罚一案的全部证据。

法院裁判：对于上海市物价局作出的行政处罚，一、二审法院都认为，上海市物价局的涉案行政处罚决定根据其涉案证据所作出的对特定商品和相关市场地域范围的界定，与本案证据所证明的事实有所不同。最终，一审法院驳回原告诉讼请求，二审法院驳回上诉，维持原判。

律师评析：案2与案1本质上是相同的，即行政处罚决定书能够证明的事项是有限的。特别是在案2中，即便法院已经依职权调取了被告被上海市物价局处罚案的案卷资料，但行政处罚案中的商品市场和地域市场都与民事诉讼案件的相关市场有所区别，因此行政处罚案的案卷材料同样无法证明民事诉讼案的待证事实。

案例3

某知名品牌汽车企业限定最低转售价格纵向垄断协议后继诉讼案 （2020）最高法知民终1137号

案情简介：2014年，上海M先生从某经销商处购买某知名车企生产的轿车一辆。2016年12月，因该知名车企与经销商达成并实施限定最低转售价的垄断协议，上海市物价局作出罚款2.01亿元的行政处罚。行政处罚后，同款车型的指导价下调，M先生主张经销商应退回购车差价，于2018年6月向法院提起诉讼。

法院裁判：2020年2月，上海知识产权法院作出一审判决，驳回诉讼请求。法院审理认为，在案证据尚不能证明被诉车企最低限价的行为对被诉经销商具有约束力，也未能证明被诉车企各时期发布的最低限价属于排除、限制竞争状态下的垄断高价，因此原告主张的差额缺乏事实和法律依据。2022年12月15日，最高人民法院撤销了一审判决，支持原告上诉请求，判令被告赔偿经济损失及合理开支共计1.75万元。

法院观点：最高法在该案中明确了反垄断后继民事赔偿诉讼的举证责任分配问题，其观点是，“反垄断执法机构认定构成垄断行为的处理决定在法定期限内未被提起行政诉讼或者已为人民法院生效裁判所确认，原告在相关垄断民事纠纷案件中据此主张该垄断行为成立的，无需再行举证证明，但有相反证据足以推翻的除外。”

律师评析：案3中的行政处罚决定书证明了待证事实，主要原因是结合行政处罚案卷材料，能够定位到相关经营者，相关商品市场和地域市场也与民事诉讼中的相关市场相吻合。本案的真正争议焦点在于“品牌商和经销商之间是否实施了限定向第三人转售商品最低价格的垄断协议”，一审从个别商品销售情况作出了否定评价，而最高院从行政处罚案的整体情况出发，认定品牌商与经销商实施了垄断协议。

在案2中，被告轮胎销售公司在受处罚后同样未提起行政诉讼，对此被告辩称“未提起行政诉讼并不意味着认可行政处罚决定中对其行为性质的认识”，对这一答辩理由，审理该案的法院并未进行评价。而在案3中，最高院直接指出如被处罚人未提起行政诉讼，或虽提起诉讼但为法院生效裁判所确认，此时原告主张垄断行为成立无需再进行举证证明。因此在今后的反垄断民事诉讼中，曾受处罚的经营者再难提出“未提起诉讼不等于认可处罚决定”这一意见，同时案3也会倒逼受处罚的经营者提起行政诉讼。

需要说明的是，本案中最高法展现的观点，与《最高人民法院关于审理垄断民事纠纷案件适用法律若干问题的规定（公开征求意见稿）》（2022年11月18日发布，以下称“2022年反垄断司法解释征求意见稿”）第十一条的表述一致，我们甚至可以合理推测，最高法很有可能是在案3的审理过程中拟写了这条解释。需要留意的是，该征求意见稿同时指出，必要时，人民法院可以要求作出处理决定的反垄断执法机构对该处理决定的有关情况予以说明。如未来2022年反垄断司法解释征求意见稿正式成文公布实施，预计将出现更多的“法院-反垄断执法机构”间的协同合作。

三

结论与展望

通过以上三个案例的分析，我们可以得出这样的结论：行政处罚决定书可以成为反垄断后继诉讼的证据，但需要证明待证事实，即能够定位到相关经营者，能够明确相关商品市场、相关地域市场、相关时间市场，且反垄断执法机构在行政处罚决定书中认定的违法行为与原告在民事诉讼中所主张的事实具有直接相关性。可以预见的是，在案3公开及2022年反垄断司法解释征求意见稿正式成文公布实施后，法院在审理中也将进一步重视行政处罚决定书及案卷材料，促成行政处罚决定书的证据效力“升级”。

但，值得留意的是，即便行政处罚决定书满足了上述条件，也并不一定能够完全证明原告的待证事实。其原因是，司法机关也有权独立开展调查、认定案件事实，并不能排除法院和反垄断执法机构对同一行为作出不同评价的可能性，同时被诉经营者也有权提交证据推翻行政处罚。

我们认为，上述案3具有很强的指导意义，甚至改变未来反垄断后继诉讼的整体格局和走向。在此，我们谨作出如下展望。
1.反垄断后继诉讼案件数量的增长。在最高法确定裁判规则后，可能会涌现出更多反垄断后继诉讼，特别是大规模的消费者共同诉讼。考虑到新《反垄断法》已经实施，甚至不排除检察院提起反垄断民事公益诉讼。
2.经营者面对更大法律服务需求。针对案3判决书和2022年反垄断司法解释征求意见稿中的“经营者未提起行政诉讼”相关表述，我们认为应当采广义理解，其中也应包括听证、行政复议等救济方式，就此有待于人民法院在司法解释的正式稿中予以明确。在过往的行政处罚案件中，当事人可能因各种原因不行使要求听证、申请复议、提起诉讼的权利，但在最高法新的裁判规则下，被处罚的经营者可能不得不表达异议，否则可能在后继诉讼中处于不利地位。
3.经营者在行政复议或诉讼中的争议焦点会从“定量”向“定性”转移。从抗辩角度来说，一般会有两种：一是经营者主张未实施垄断行为，因此不应被行政处罚（“定性”）；二是经营者主张有从轻、减轻的情节，希望从轻或减轻处罚（“定量”）。由于反垄断执法机构的调查一般比较详尽同时会延续数年，从我们的实务经验来看，多数经营者会倾向于重点从“定量”方面展开抗辩工作，希望得到从轻或减轻的处罚。从案3和2022年反垄断司法解释征求意见稿的原文来看，虽然是“未提起行政诉讼……”，但我们理解，此处的行政诉讼不包含“定量”层面的抗辩，如果经营者认可曾实施垄断行为，则仍可能在后继诉讼中处于不利地位。因此这也提示经营者需要根据案情，妥善安排抗辩思路，开展复议和诉讼工作。
就此，我们也建议经营者作好反垄断合规，妥善应对行政处罚，通过合法渠道行使后续救济权利，避免出现大规模反垄断诉讼。

注释：

[1]《最高人民法院关于适用 中华人民共和国民事诉讼法 的解释》（法释〔2015〕5号）第一百一十四条规定：“国家机关或者其他依法具有社会管理职能的组织，在其职权范围内制作的文书所记载的事项推定为真实，但有相反证据足以推翻的除外。必要时，人民法院可以要求制作文书的机关或者组织对文书的真实性予以说明。”

律师简介

孟继儒 律师

北京云亭律师事务所

手机：13621149636

座机：010-59449968