上海飞地
作者｜霈霖
责编｜Thomas
中国的省级行政区大多设立于元朝，省界弯弯曲曲、相互缠绕是较为普遍的现象，经过八百多年的变迁，一些地方形成了脱离本省的飞地，孤悬在邻省境内。像黑龙江省的加格达奇就位于内蒙古境内，面积1587平方公里，人口12.9万。
据统计，目前中国至少有34块省级飞地，分布在13个省级行政区，不仅包括人口稠密的4个直辖市和河北、河南、湖北等等内陆省份，连相对偏远、地广人稀的贵州、宁夏等等也有各自的飞地。有意思的是，拥有飞地最多的省级行政区竟然是直辖市上海，一共有11块飞地，占总数的三分之一。而其他省级行政区的飞地一般都不超过3块，另外几个直辖市中的北京和重庆各有2块，天津只有1块。因此，上海飞地数量之多显得非常突兀。那么，上海是如何做到这一点的呢？
上海是一座年轻的城市，元朝在1292年设立上海县，距今恰好730年。上海县当时的面积约为2000平方公里，不到如今上海的三分之一，受江浙行省的松江府管辖。江浙行省包括今天江苏、浙江、上海三个省级行政区。明朝将江浙行省变更为南直隶，清朝先将南直隶改为江南省，后又在1764年将其分割成江苏、安徽两省，松江府从此受江苏省管辖。1843年上海开埠设立租界，带动了周边地区的繁荣，租界之外形成密集的居民区，出现了上海这座城市的雏形。1911年清廷退位，次年北洋政府废除松江府，上海一带仍然属于江苏省。1927年，国民政府设立上海特别市，脱离江苏省，由中央政府直接管辖。这个上海特别市一开始只包括上海租界及周边居民区，面积很小，完全被江苏省包围着。1928年，国民政府从周边各县划拨一部分土地给上海特别市，使其面积增至495平方公里。上海租界作为特别区，名义上属于上海市，实则中方没有管辖权，是一个国中之国。直到抗战胜利的1945年，英美法等国才将上海租界归还给中国，真正并入了上海市。1949年5月上海解放，依旧保留了直辖市的行政级别。此时的上海已经发展为中国最大的城市，及最大的工商业、金融和外贸中心，人口超过500万。换个角度看，上海的崛起和繁荣，正是建立在全中国发展极度不平衡的背景上。解放后全国一盘棋，上海开始大规模对外省进行援助，对新中国的工业化建设起到极其重要的作用。然而，上海的发展有一个很大瓶颈，就是土地太少。500万人口的大部分在城市里，整个上海的辖区面积只有大约500平方公里，农业生产严重不足。
新中国的首任上海市长陈毅很早就发现了这个问题，以统管华东地区党政军的华东局第二书记身份，在1950年3月批准从革命老区江苏省的盐城大丰县，划出一块土地给上海用于农业生产。大丰县地广人稀，闲置的土地较多，这块飞地位于四岔河边，有20万亩荒地，划给上海既缓解了其农业用地短缺的矛盾，又促进了大丰县的建设。▲陈毅以华东局书记的身份兼任上海市长，才能批给上海飞地上海市政府专门成立了“垦区劳动生产管理局”，负责这片农场的垦荒工作，直属于上海市政府，由上海派出干部、技术人员和农业职工经营农场。就这样，大丰县境内开始有了第一块属于上海的飞地。除了农业生产外，这里还担负着改造犯人的责任，1955年又设立川东劳改支队，收容改造来自上海的劳教犯。随着社会主义建设的全面铺开，上海加快清理旧社会遗留下的治安问题，需要安置大量无业游民，以及改造罪犯，便加大了在邻省设立飞地的力度。1956年上海在安徽省宣城设立白茅岭农场，1958年又在福建省将乐、泰宁县设立军天湖农场，同样都用来收容改造犯人。大丰县农场也在50年代后期转交给上海公安局，全面作为劳教劳改基地。1962年军天湖农场迁至安徽宣城。这些飞地的干部职业不仅来自上海，说一口上海话，户籍和组织关系也是上海的，他们的家庭仍然在上海，只是在此工作而已，子女自然都在上海读书。上海在外地开辟这么多飞地，除了弥补农业用地不足的缺点外，主要还是因为上海人口密集，对监狱、劳动改造等方面的用地需求也大，仅凭上海本身很难解决。而江苏、安徽等省愿意划拨土地给上海，一来是为了促进自身的开发，二来也算是给上海的一种回报。解放后上海对全国的经济支援是全方位的，相近的江苏、安徽等省从中受益最大。解放时，上海拥有全国一半左右的工业资本、工业产值、外贸总值，现代化工厂和产业工人的数量同样占据全国半壁江山。1952年，上海GDP占全国6%，工业产值占全国的19.3%，均达到全国第一。1953至1957年的一五计划期间，上海向国家提供了36%的基建投资总额，还供应了三分之一的棉纱、棉布、卷烟，和一半以上的药品日用百货；培养大中专生5.8万人，支援外地建设28万人。上海支援的对象从东三省到大西南，上海人的足迹遍及全国各地。
随着经济建设在全国铺开，以及计划经济的确立，上海人口地少的矛盾日益突出，因而迎来了1958年上海大扩张，管辖面积一下子增加了十倍。1958年，国家将江苏省所辖上海、华亭等11个县划给上海市，使上海市的面积猛增到6340平方公里，基本达到今天的水准。这些地方原本就是苏南鱼米之乡，正好解决了上海农业用地不足的困境。▲1958年上海从江苏“挖”了将近6000平方公里土地与之相比，1960年从浙江省划过来的嵊泗，却是一片不折不扣的穷岛，除了少量渔业，基本没有经济价值，因此上海在1962年将嵊泗还给了浙江省。这一次行政大变更，使上海市的面积增加十倍，终于有了直辖市的规模。受损最大的当然是江苏省，最早的上海县、松江府，连同上海租界，原本都属于江苏省，现在变成了与江苏省平级，实际政治、经济地位更高一些的直辖市上海。虽然有了充足的农业用地，上海却没有停止开辟飞地的步伐。20世纪60年代，中国掀起知青上山下乡的热潮，以及为了满足国防需要而开始三线建设，上海人又一次大规模走向全国，并由此产生了新的飞地。安徽是上海重点支援的省份之一，大批上海知青被安排到安徽。1965年和1966年，上海市先后与安徽省达成协议，在黄山市开辟黄山茶林场和练江草场，用于安置上海知青，从事茶叶、木材和牧业生产，为上海提供农副产品。除了农场外，上海快速发展起来的钢铁行业，使铁矿石和煤炭的需求大增，出现了新型的工业飞地。1969年，位于南京西郊，属于上海的梅山炼铁基地正式动工，1971年全面投产，制成的生铁全部供给上海钢铁厂，即现在的宝钢集团。梅山炼铁基地不是上海在江苏省唯一的工业飞地，1970年徐州大屯煤矿划归上海市政府，所产煤炭同样供给上海。有了江苏的煤和生铁，上海的钢铁及相关行业的发展便有了保障。此外，上海在山东省的莱芜境内也曾有一座铁矿飞地——鲁矿，与南京梅山一样供给上海钢铁厂，行政、教育等方面均属于上海。目前，鲁矿已经划归山东，不再算上海的飞地之一。20世纪80年代，国家把苏州昆山境内的振苏砖瓦厂划给上海。这座砖瓦厂原本属于军工部门，一直由上海派人建设和经营，军转民后组织关系便转给了上海。至此，除了山东的鲁矿外，上海已经在江苏、安徽两省拥有10块飞地。
从生产类型上看，分为农业和工业两大类，江苏省境内的南京梅山炼铁基地、徐州大屯煤矿、昆山振苏砖瓦厂，三者属于工业飞地，其他飞地均属农业飞地。从用途上看，安徽黄山的黄山茶林场和练江草场用于安置上海知青，支援三线建设；安徽宣城的军天湖农场和白茅岭农场用于改造犯人的是，目前这两地已分别改为军天湖监狱和白茅岭监狱。最早的江苏大丰农场经过几次变迁，在保留农场、改名为“上海农场”的基础上，后来又衍生出四岔河监狱和吴家洼监狱，这样一来，大丰县便有了三块上海飞地。同为直辖市的北京和天津也有飞地，北京在河北和黑龙江各有一个劳改农场，天津在河北有一个“天津铁厂”。京津飞地的用途与上海相同，数量上就差得远了。▲大丰县（区）先后有三块土地划给上海，四岔河监狱是其中之一上海众多飞地的产生，除了特定的时代背景外，也是市场经济不够发达的产物。在物资供应紧张的年代，各省自然首先考虑满足本地的需要，然后才肯外调。对于人多地少又没有矿产的上海来说，这种局面无疑是被动的。考虑到上海在支援全国经济建设方面的巨大贡献，国家才会将大片江苏土地划给上海，并允许上海在江苏、安徽两省拥有10块飞地，使上海成为独一无二的“飞地大户”。这些飞地的行政关系完全隶属于上海，地图上也标注为上海飞地，像黑龙江的加格达奇一样。它们基本上都位于上海400公里范围内以内，交通运输、人员往来还算方便，只有徐州大屯煤矿远达900公里，但煤炭可以通过铁路和海船运输，成本不会太高。进入21世纪以来，这些上海飞地加快转型步伐，除了几个监狱外，基本上都已转制为国有企业。比如江苏大丰的上海农场和安徽的黄山茶林场，现在是上海光明集团的下属单位，我们熟知的光明牛奶，其实相当一部分产自大丰。三块工业飞地则改制为上海梅山钢铁股份有限公司、大屯煤电（集团）有限责任公司，而昆山振苏砖瓦厂早在1996年便已停产，目前处于闲置状态。这些上海飞地曾经生活着大批上海人，大多达到数千人的规模，像南京梅山炼铁基地，最多时有上万名来自上海的干部职工，安徽黄山的两个知青农场也先后安置了一万多名上海知青。改革开放后，中国市场经济突飞猛进，上海发展必需的农矿原材料，不仅可以无障碍地从全国范围获得，甚至还能从全世界采购，像铁矿石的供应已传向澳大利亚和巴西。于是，飞地渐渐失去了对于上海的意义，它们的行政、户籍、教育等方面目前仍然属于上海，但上海色彩越来越淡薄，仅凭着历史惯性在维持，大部分员工已是当地人，上海人越来越少，一些地方如果不看厂牌，恐怕外人很难将它们与上海联系在一起。
老飞地没落的同时，一种全新的飞地突然出现在世人的面前，上海近十几年重点建设的洋山港，其实属于浙江省，而且是上海捡回来的一块飞地。洋山港所在的洋山岛位于浙江省舟山市泗嵊县，位于上海的东南方，与上海隔海相望，最近处仅30公里。1960年洋山岛及泗嵊被划给上海，可以算是上海的一块飞地。由于当时觉得没有开发价值，1962年上海又将其还给了浙江。很多人不知道的是，开埠以来便以港口闻名的上海，却只有内河港，而没有真正的海港。上海港是黄埔江各港口的总称，海轮要驶入黄埔江才能靠岸装卸货物。随着时代和技术的进步，上海需要建设大型深水海港。因此选中了近在咫尺、又得而复失的浙江泗嵊洋山岛。2002年经国务院批准，上海与浙江省签订了租借协议，由上海负责建设和运营洋山港，洋山港的产权和行政关系仍然属于浙江，租期到2072年截止。租借协议可以保证洋山港项目的长久稳定，不受其他方面的干扰。2002年洋山港动工，2005年一期工程建成，洋山港正式投入运营。至2017年，四期工程试运营。从2010年开始，洋山港便在吞吐量和集装箱运输量上稳占世界第一。上海在洋山港建设上投入700亿巨资，填海造陆扩大港区面积，还专门投资71亿建造了东海大桥，全长32.5公里，使洋山港与上海之间有了陆上通道，进一步便利人员往来和货物运输。与那些老飞地不同的是，上海只是租用了洋山港的使用权，港区由上海方面建设和运营，当地的产权仍然属于浙江省，港区以外的行政管理由浙江省负责。洋山港本质上是一家上海企业，老飞地则更多地体现在户籍、教育等行政关系上，而这些问题在洋山港并不存在。洋山港的员工缴纳上海社保，户籍、教育按照上海市政府的规定进行办理，与其他上海企业是一致的。从这个角度看，洋山港与传统的上海飞地有很大区别，80年代以前那10块飞地的产权属于上海市，是上海市的一部分。而洋山港不是这样，上海租借浙江省的土地，土地本身还是浙江的。浙江省本身也是经济强省，上海建设好洋山港后，浙江同样可以利用这个良港，降低进出口贸易的成本，增加货物吞吐量。另外，洋山港对周边地区的经济发展也有促进和带动作用，有利于浙江省的GDP增长。加上洋山港，上海目前就有了11块飞地，数量居省级行政区之首，远远超出其他省份。造成这种现象的原因，本质上是因为上海人多地少，再加上工商业发达，导致对农矿产品的需求较大。在计划经济时代，上海难以通过商业途径获得充足的农矿产品。而上海数十年来对邻近省份的大力支援，使上海有条件开辟飞地、增加农业用地和矿产基地。这种情况在新中国历史上非常独特，造就了独特的上海飞地。
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中国飞地最多的城市，为什么是上海？
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