浅议建设工程项目的跟踪审计

建设项目具有周期长、投资大、控制环节多的特点。任何一个环节出现问题，都可能导致重大损失和浪费。长期以来，我国建设项目审计主要是“秋后算账”式的工程竣工结算审计，没有或缺乏必要的事前预防和事中控制，难以从根本上遏制建设项目的损失浪费，审计机关也难以真正发挥对建设项目的审计监督作用。要纠正这种现象，审计机关必须前移审计“关口”，从前期准备、建设实施到竣工投入使用进行全过程跟踪审计，及时发现和纠正问题，实现“亡羊补牢”，避免不可挽回的损失。
一、加强建设项目跟踪审计的重要性

1.有利于完善监督体系，增加决策透明度，防止腐败。近年来，工程建设领域出现了严重的腐败现象，这种现象不断被预防和堵塞。造成这种情况的一个重要原因是缺乏有效的监督体系，未能形成项目投资、管理和监督之间权责明确、相互制衡的决策、管理和监督体系。其中，审计本来是一个重要的监督部门，但在项目完成后才开始。此时“木已成舟”，审计发现的问题大多已经难以改变和挽回。实施跟踪审计，有助于审计人员从投资决策之初就参与工程项目的监督，对发现的问题随时向有关方面提供决策建议，及时揭露工程建设过程中的弄虚作假、违纪违规行为，制止不正之风，促进建设、施工、监理、设计单位认真履行各自职责，相互配合，正确使用权力，实施科学决策和管理，提高建设项目实施的透明度和公信力，遵守国家有关规定。

2.有利于严格执行和执行国家有关建设工程审计、施工、招投标的法律法规。目前，建设工程主要受《招标投标法》、《合同法》、《建筑法》等法律法规的规范。在项目建设审计中，审计部门不仅要按要求遵守《审计法》的规定，还要遵守其他法律。但是，由于这些法律法规之间缺乏有效的衔接，传统的审计方法往往会对发现的问题造成法律适用上的困难。比如工程造价审计争议适用审计法还是合同法；施工方利用施工单位的一些失误来抵扣工程款等。开展建设项目跟踪审计，审计部门会及时参与项目建设的每一个主要阶段和环节，使当时的情况和适用的法律明确，从整个法律法规体系中作出恰当的判断，避免理解和执行出现偏差。

3.有利于加强建设项目管理。跟踪审计，将审计监督贯穿于建设项目从前期准备、建设实施到竣工交付使用的全过程，能够及时发现和纠正招投标、合同管理、发包、现场管理、投资控制等建设环节中的共性或新兴问题，督促建设单位加强内控管理，强化责任意识，有效遏制建设项目实施中盲目指挥、签证混乱、随意变更等一些现象，促进建设单位完善制度、规范运作、科学管理。

4.有利于提高建设投资绩效。在我国，建设项目中的损失浪费、挪用、权钱交易等现象屡禁不止，严重降低了建设投资的绩效。如果开展建设项目的跟踪审计，可以使建设项目的所有参与者受到法律法规和财经纪律的约束，在履行各自职能的过程中强化责任意识，及时梳理建设项目各方的利益关系，明确各方处理建设项目实施中相关问题的依据和规范， 从而在一定程度上引导和规范各方行为，杜绝丝毫拖延，从整体上提高建设投资的绩效。

二，我国建设项目审计存在的问题

1.管理体制不明确。

项目实施一般由决策(可行性研究和论证、经济评价)、设计、招标、施工、工程竣工结算、决算和评估等组成。这是一个系统工程，应该进行系统的监督和管理。我国现行的建设项目管理体系被称为“三位一体”。实际上存在各自为政、互不配合、权责不清等问题。导致建设、监理、造价、管理、审计等环节相互脱节，内部有机联系紊乱，严重违背了工程建设的内在规律，出现了随意增加建设内容、提高建设标准、扩大建设规模等问题。此外，一些地方政府官员为了追求政绩，以行政权力决定工程项目的建设，形成了“总项目”和“子项目”。这些建设项目没有经过充分的可行性分析，有的甚至没有落实资金，具有极大的随意性和盲目性，造成项目投资的严重损失和浪费。这些都反映出我国现行的建设项目决策和管理体制缺乏“刚性”，存在严重的制度缺失。

2、暗箱操作，虚假招标

工程招标是我国建设领域的一项重大改革。目的是通过建立与市场经济相适应的项目投资建设机制，摆脱建设项目领域的暗箱操作，节约建设资金，取得更好的投资和经济效益。但由于传统审计一般侧重于工程竣工结算的审计，属于事后审计监督，对建设项目全过程不进行审计，因此在整个项目实施中存在有法不依、执法不严等严重问题。有的工程承包单位不按正常规定投标，私下搞“暗箱”操作，向投标单位索要回扣、好处费；也有项目在招标前“设局”，招标时“演戏”，进行围标、陪标、买标、缺标等。有的施工单位甚至采取指令发包、代人招标、变招标为议标、规避招标等虚假招标的形式。，以达到指定投标人非法中标的目的。

3.违反建设程序，造成“三边工程”

建设程序是投资项目客观经济规律的反映，也是建设项目自然规律的要求，必须严格遵守。长期以来，很多部门积极跑项目、争资金，但对前期工作重视不够。往往一些没有工作基础的项目，为了在项目上“搭顺风车”，不得不东拼西凑开工建设，然后补上前期工作；有些情况下，在建设主管部门的意见还没有得到确认的情况下，上级部门只有在可以考虑的情况下，才会开始施工。还有的干脆先行动后行动，开工后再逼迫相关部门“就范”。这些项目中，很多连初步设计甚至可行性研究报告都没有审批，成了设计、审批、施工“三边工程”，严重违反基本建设程序。

4.建筑市场不够规范。

近年来，随着我国经济的持续快速增长，建筑市场也在快速发展，但市场还不规范。主要表现在以下几个方面:一是基建工程决算高估冒算现象严重。一些施工单位为了消化和掩盖决策或施工过程中的“攻关成本”，编造施工过程中不可抗力的虚假信息，粉饰会计信息，抬高建设工程造价。二是现场管理粗放，签证失灵。部分项目建设管理、施工、监理三位一体，缺乏有效的制衡机制；有的施工单位管理人员业务素质低，不能履行职责；有的施工单位与监理串通，欺骗施工方，人为增加工程造价；一些监督机构不认真履行职责，假签证，把关不严。三是工程设计变更增加，资金投入大。一些建设单位人为操纵设计方案，以较低的投资规模获得项目的批准，但在设计方案获得批准并开始施工后，又不断修改设计，导致投资额不断增加。

5.合同条款不清，责任不清。

有的项目合同格式过于简化，条款不严谨、不规范、不完整，漏洞很多，如工程范围笼统；未详细约定人工、材料和机械的单价和费率；工期、质量、违约责任不明确。特别是在封闭式合同中，往往没有明确规定合同的范围、质量要求和调整程序，导致合同永垂不朽，封闭式合同名存实亡，最后据实结算，从而难以控制工程造价。

第三，建设项目跟踪审计的创新

1、坚持建设项目跟踪审计和绩效审计的有机结合。

绩效审计是对投资行为所使用资源的财务、经济、环境和社会性质的综合评价，是建设项目跟踪审计的重要内容。在审计中，建设项目投资是一项庞大的系统工程，投资大、周期长、领域广、可变因素多。因此，加强和做好建设项目的绩效审计，可以有效地监督和控制不合规、低效或低效益的投资项目，使有限的资金得到优化配置并产生效益，充分体现审计的严肃性和权威性。在后续审计中，应及时披露项目建设过程中因设计和施工造成的损失和浪费现象，以促进科学决策的优化，改善资源管理，逐步融入投资绩效审计的世界潮流。

2、正确把握建设项目经济效益和社会效益的关系。

由于资金充裕，政府投资往往从事一些大型项目和长期项目，以及社会效益好、经济效益一般的项目。跟踪审计应正确把握评价建设项目经济效益和社会效益的关系。因此，要正确区分建设项目的性质。在此基础上，既要分析比较建设项目的经济效益，又要及时反思那些盲目建设的“形象工程”、“政绩工程”。同时，要根据政府投资的特点和社会效益先于经济效益的要求，综合评价社会效益，突出经济效益和社会效益的有机结合。

3、新的国家建设项目审计监督制度

目前存在的突出问题有:一是主管职能部门监管不力；二是内控机制不完善；三是权责不清，政企不分。这就造成了建设工程监管的越位和缺位，造成了“人人都管，没人能管好、管好”的现象。针对我国建设项目审计监督制度的缺陷，应重点采取以下措施:一是实行审计机关统一集中行使监督职能的监督制度。因此，应以加强监督、提高监督质量为目标，修订和完善建设项目审计监督的规章制度，剥离原来分散在有关部门的监督职能，让审计机关统一集中行使，改变长期以来建设项目投资、管理、监督三位一体的体制，实现投资主体、管理主体、监督主体的完全分离。二是理顺建设项目审计监督体系的内在机制。要形成审计机关与其他监管部门的协调关系，使各部门通力合作，相互支持，形成监管合力，确立审计机关对建设项目实施审计监督的地位。建设项目竣工决算未经审计机关审计，或者社会中介机构出具的审计报告未经审计机关审计的，有关部门不得办理工程价款最终结算和竣工验收手续。审计机关作为建设项目审计监督的主管部门，应本着“有所为有所不为”的原则，攥紧拳头，对建设项目进行审计。通过审计，严肃查处工程建设管理中的高估冒算、虚假投资、损失浪费、侵占国家权益等行为，筑牢建设项目的“防护墙”。

4.建立建设项目审计全方位监督模式。

改革传统的建设项目审计监督模式，建立真实性、合法性、效益性审计“三同步”的全方位监督模式。一是注重对项目决策和立项程序的监督，防止违反决策程序和擅自立项的情况发生，做好决策，向决策要效益。二是注重检查项目法人责任制、资本金制、招投标制、合同制、工程监理制等的执行情况。，确保项目规划、资金筹集、建设实施、生产经营、债务偿还、资产保值增值过程中责权利的统一，确保管理关口良好，向管理要效益。三是注重研究制定重点建设项目审计计划、程序、方法、处罚等具体规定，统一标准和口径，以严格的程序和有力的手段加强审计业务管理，规范执法，提高审计质量和水平，做好监督，向监督要效益。