法民二庭负责人就破产法司解答记者问

问:《中华人民共和国企业破产法》将于今年6月1日起施行。为配合《企业破产法》的实施，人民法院根据《企业破产法》的授权，制定了《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》和《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》。法院在制定这两个规定时，是如何考虑实际情况和管理人制度的发展需要的？

答:管理人制度是立法机关借鉴发达国家破产法立法经验，考虑我国审判实践需要而确立的制度。人民法院在制定这两个规定时，坚持以下指导思想:

(1)培育经理人市场，逐步形成职业经理人队伍。

破产程序管理人制度在我国是一项全新的制度。虽然旧法规定的清算组在一定程度上也起到了管理人的作用，但由于清算组成立晚、独立性差、民事责任缺失等缺陷，不能满足高效、公正破产程序的需求。因此，借鉴发达国家的立法经验，引入管理人制度成为立法的必然选择。担任管理者的社会中介组织或个人，需要具备比一般中介服务更高的专业知识和能力。企业破产法规定了清算组，律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介组织以及中介组织中的个人都可以担任管理人，其中中介组织是管理人的主要候选人。但是，是否所有列入法律的中介机构都有能力担当管理人，这是值得探讨的。以破产清算公司为例。长期以来，我国没有专门的经理人资格考试，也没有相应的行业协会和专门的资格管理。因此，破产清算公司是混合的。虽然相当一批破产清算事务所在国有企业破产中发挥了重要作用，积累了丰富的破产清算经验，但更多的破产清算事务所在成立之初存在人员结构复杂、组织形式多样、承担民事责任能力差、缺乏必要的专业知识等问题。他们能胜任管理者吗？因此，在起草《指定管理人条例》时，认真确定进入管理人名册的资格和条件，兼顾实际情况，保证企业破产案件的处理质量，照顾专业管理人的培养，为进一步完善管理人制度奠定一定基础。

(二)考虑到地区差异，使人民法院可以指定管理人。

我国幅员辽阔，地区差异大，经济发展不平衡，导致各地人民法院受理的破产案件数量差异很大。以2005年为例，破产案件最多的省份是吉林，共有524起。超过300例的省份是河北、吉林、江苏、山东、湖北、湖南和广东。同期海南、西藏、宁夏不足10件。同样，社会中介组织的数量也千差万别。最新统计显示，广东有1132家律师事务所和13684名律师，北京有950家律师事务所和11994名律师，而宁夏只有61家律师事务所和588名律师，西藏有14家律师事务所和52名律师。会计师事务所也有类似的情况。我院在起草《关于聘任管理人员的规定》时，既要保证这一规定在全国适用，又要考虑地区之间的不平衡。

统计数据显示，截至2006年底，中国共有12400多家律师事务所和6425家会计师事务所。由于目前没有行业协会，清算行无法准确统计，但以天津为例，就有100多家。2005年，全国法院受理了4，978起破产案件。针对这种情况，指定管理人的规定需要解决以下问题:一是受理破产案件的法院如何在众多的社会中介组织和中介组织中的个人中指定管理人；第二，任命行政人员时如何掌握基本原则；第三，如何在公平高效地受理破产申请的同时指定管理人。因此，关于指定管理人的条款规定了管理人名册制度，确定了指定管理人的基本原则，以及针对不同类型案件指定管理人的方法。

(3)建立管理人委派的监督制约机制，保证委派管理人的公正性。

企业破产法设立管理人制度的一个重要内容是赋予管理人获得报酬的权利，以适应其职责，这也是管理人制度能够吸引具有较高专业水准的社会中介组织和人员的基本保证。同时，管理人员也会成为律师事务所等中介组织拓展业务领域的对象之一。虽然法律赋予律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介组织成为管理人的能力，但与现有的中介组织相比，破产清算事务的数量仍然有限，不可能让所有的社会中介组织都成为人民法院指定办理企业破产案件的候选人，这必然导致法院在编制管理人名册、指定管理人时的竞争。为保证本次竞争的公平性，避免在此过程中出现损害人民法院形象的行为，关于指定管理人的规定采取了分权、随机确定、权力制约、加强监督等方式，确保相关人民法院在编制管理人名册、指定管理人时公平行使权力，促进管理人市场良性竞争。

(四)便于人民法院和债权人会议的监督

管理人能否胜任本职工作，合法、公正、忠实地履行职责，勤勉尽责，是保证破产程序顺利进行的决定性因素。因此，进行必要的监管就显得尤为重要。法律赋予债权人会议和债权人委员会对管理人的监督权，即从机制上监督管理人的行为和履行职责的能力。监督的结果之一是债权人会议可以向人民法院申请更换管理人。管理人的更换直接涉及人民法院对指定管理人程序的审查和重启。因此，有必要细化债权人会议申请更换管理人的理由，使法律规定的这一权利和程序具有可操作性。

此外，《企业破产法》规定，管理人由人民法院指定，其执行职务向人民法院报告。债权人会议不经常召开。如果发生应当更换管理人的原因，债权人会议不能及时申请更换，必然会影响破产程序。法律没有规定债权人或者其他利害关系人可以申请更换管理人。因此，关于指定管理人的规定，要求人民法院在出现管理人更换原因且债权人会议难以申请的情况下，可以依据职权更换管理人，以保证对管理人实施有效监督。

(5)正确把握债权人利益与经理报酬激励作用的关系。

债权人利益的实现是破产程序的目标。从表面上看，经理报酬与债权人利益之间存在冲突。如果经理的报酬高，债权人的报酬就会减少。然而，管理人的能力对破产财产的增加和破产程序的效率起着至关重要的作用。高素质的管理人可以在单位时间内完成更多的管理工作，有利于有限地追回债务人的财产，从而增加债权人的赔偿。管理者的报酬首先是对管理者劳动的考量，报酬的高低直接影响到对能够充当管理者的社会中介组织的吸引力。如果过低，很难吸引优质的社会中介组织或个人介入这个行业，既不利于债权人的利益，也不利于人民法院审理企业破产案件的公正和效率。因此，正确把握经理人员的薪酬标准是起草经理人员薪酬条例的前提。

问:《企业破产法》规定，管理人可以是有关部门、机构人员组成的清算组，也可以是依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介组织或者具有相关专业知识和执业资格的人员在社会中介组织执业。在制定管理者任命的条例时，如何考虑管理者的积极条件？

答:《企业破产法》没有对管理人设置专门的资格条件，更没有对管理人资格设立考试制度。希望可以利用现有的律师和会计师资质资源来解决这个问题。其中规定，凡依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所，以及具有律师、注册会计师等职业资格的从业人员，均可担任管理人。其立法的初衷是避免制造新的市场准入壁垒。然而，客观事实是，破产管理是一项非常复杂、实践性很强的综合性业务，它融合了社会、经济和法律问题。不仅大量的法律事务与非法律事务交织在一起，还可能面临破产清算、重整和和解的多重任务。所以对管理人员的素质和能力的要求要高于普通律师和会计。如何解决管理人能力和破产管理人事务的复杂性，成为任命管理人的难题。这也是第一次征求意见稿中增加管理员转正条件的原因。

对增设社会中介组织和个人为管理人的条件提出了不同意见，主要包括:一是法律上没有资格限制，法院关于增设条件的司法解释涉嫌与法律冲突；第二，法律只授权法院规定指定管理人的方法，而没有为管理人设置积极的条件；第三，只要是依法设立的律师事务所、会计师事务所，都可以履行管理人职责；第四，难以设置附加条件。如果太高，在某些地区可能没有管理员可以任命。如果太低，就失去了提高起征点的意义。

在任命管理人的规定中，吸收了有关部门的意见，没有规定管理人的转正条件。通过以下途径解决了相关问题:一是在编制管理人名册时应保留指定管理人的消极条件，强调担任管理人的专业能力和承担民事责任的能力；二是编制管理人名单时，应根据当地破产案件数量和社会中介组织及其从业人员数量选择名单。

问:如何保证人民法院在指定管理人时的公正性？

答:《企业破产法》规定，管理人由人民法院指定。为了保证这项工作的公正性，《管理人聘任条例》从管理人名册编制、管理人聘任方式等方面作出了具体规定。

管理人名册制度的实施是基于人民法院指定管理人的便利性、有效性和公平性。编制合格、公开的管理人员名册，可以消除法院管理人员任命的盲目性和随意性。在其他国家和地区，建立管理员列表一般有两种常见方式。首先是建立专门的破产管理人名单。例如，德国的一家法院根据大约1600名破产管理人的名单签发任命证书。二是利用专业协会提供的会员名单作为破产管理人名单。台湾省破产管理人名单由大律师公会提供的名单和会计师公会提供的名册组成。法国全国破产管理人委员会有一份大约500名破产管理人的名单。由于破产清算事务所在《企业破产法》中被视为破产管理人的一种形式，且律师、会计师、破产清算事务所之间立即成立统一的破产管理人协会，不符合资格审查的条件，也没有专门的管理人队伍。因此，其他国家和地区直接使用律师协会、会计师协会和破产管理人协会的名单作为破产管理人名单是不可行的。指定管理人的规定参考了其他国家和地区的经验，并根据我国的实际情况，规定人民法院应当制作管理人名册。制定一份经过审核、公开的管理人员名单，不仅可以消除法院管理人员任用的盲目性和随意性，也为进一步完善管理人员制度奠定了一定的基础。

人民法院编制管理人名册涉及三个方面:一是由哪个法院编制管理人名册？在法律适用准备期较短、我国各地区差异较大、管理人制度在实践中几乎空白给的情况下，如何建立管理人名册面临着地区、现实和理想之间的平衡问题。根据各方面的意见，任命管理人的规定采取了由地方高级法院决定是否编制管理人名册或由中级法院决定的方案。高院作出这一决定时，应当考虑的因素是该地区破产案件的数量以及社会中介机构和从业人员的数量。比如西藏、宁夏、海南等省、直辖市，一般高院可以编管理人名册，而在广东、山东、江苏等比较发达的地区，中级法院可以编管理人名册。第二，人民法院编制名册的工作应当由哪些人员或者部门参与。为了保证管理员名册的公平公正，需要组建一个临时机构来完成这项工作。具体来说，主要包括两个方面:一是临时机构的组成，评审委员会由三名人员组成。一是审理企业破产案件的审判庭人员熟悉企业破产法和破产案件的审理，有利于对管理人专业水平和专业能力的考察；第二，法院内部司法技术援助部门的人员。这些人员具有丰富的人民法院聘请的社会中介机构审计、评估、拍卖工作经验，有利于对社会中介机构进行综合评估；3.相关审判委员会成员，具有丰富的审判经验和较强的决策能力，有利于高效、公正地编制管理人名册；第四，法院内部监督部门的人员，他们的介入有利于对这项工作的监督。其中，司法技术援助处作为具体工作部门，负责整理申请材料。第三是验证机制。社会中介组织和个人纳入管理人名册需要考察的因素很多，很难用一票之差反映申请人的综合条件。根据聘任管理人员的规定设计评分机制，由评审委员会根据申请人的情况和预先确定的评审标准对申请人进行评分，确定申请人的综合得分，体现择优编名册的原则。但是，这种机制不同于审判委员会的表决机制。如果按照这种机制要求审判委员会审批管理人名册，其工作量似乎很难由审判委员会承担。这种机制不仅对参加人数有最低要求，而且有评分机制的设计，可以适当下放编制管理员名册的权力，考试结果相对客观公正。

在一个案件中指定管理人时，指定管理人的规定区分两种情况。第一，适用于清算组的案件，以清算组为管理人，有很多弊端:行政色彩浓厚，不注重公平保护债权人利益；政府派出人员仅兼职担任清算组成员，清算组的清算效率得不到保障；清算组作为临时组织，没有负责的财产，其成员无偿工作，不能对其违法失职行为追究法律责任。基于上述原因，对指定清算小组为管理人应有所限制。但考虑到新旧企业破产法适用的衔接、部分法律的规定以及一些特殊案件的需要，企业破产法保留了清算组作为管理人的形式。关于指定管理人的规定界定了适用于清算组的案件范围。第二是从管理人名册中任命管理人。任命管理员有三种方式:一是随机任命，二是竞争，三是接受推荐。随机产生是任命管理者的主要方式，以避免管理者任命过程中人为干预过多可能产生的不利影响。有的同志认为破产案件管理人的工作比较复杂，对随意指定的管理人能否适应破产案件的难易程度有怀疑。我们认为:首先，随机指定方式是针对一般破产案件的，对于金融机构重大疑难或者专业性较强的破产案件，本规定还规定了其他指定方式；其次，随机指定的范围仅限于管理人名册。人民法院在编制管理人名册时，筛选出社会中介组织和个人，名册中所列的管理人应当能够管理一般破产案件。第三，随机聘请社会中介机构在破产案件的审判实践中已有运用，在其他审判和执行案件中，也采用这种方式聘请社会中介机构，效果良好；第四，其他国家和地区为了公平对待管理人，采取了随机任命管理人的做法。因此，我们认为，以随机方式任命管理人员可以做到公平和高效。

问:为什么管理人报酬只规定按可供分配的财产总值的比例收取，而没有按时收取？

答:根据各国的立法例，确定管理人员报酬的方式主要有两种:基于时间的报酬法和基于目标的报酬法。前者按管理人的工作时间支付，后者按债务人财产的一定比例支付。两者各有利弊:以时间为基础的支付方式可以促使管理人对债务人的财产进行彻底的管理，但可能会导致管理人拖延破产程序，增加工作时间，这对于案件来说可能是不必要的。按标的金额支付方式的优点是激励管理人尽可能多的收集债务人的财产，扩大分配，但对管理人从事与财产增加没有直接关系的工作缺乏激励。确定管理人报酬的规定只规定以可分配财产的总价值作为领取报酬的基数，原因如下:一是目前时间型报酬方式尚不成熟，配套制度缺失，道德风险高，社会认知度差。二是按目标金额付费的方式简单易行，容易被大众接受。第三，按标的金额支付报酬的方法所特有的激励机制鼓励管理人追回更多的财产，有利于保护债权人的利益。第四，世界上大多数国家和地区都采用基于目标金额的薪酬方法来确定管理人员的薪酬。随着相关法律的完善和社会信用的提高，在条件成熟时，可以引入按时支付的方式来确定管理人员的报酬。

问:经理的报酬是如何确定的？

回答:管理人员的报酬与其工作业绩有关，而破产案件一般需要较长的时间。管理者不可能在案件初期就拿到全部报酬，也不可能在很长的工作时间里忽略报酬。因此，大多数国家或地区采取的是事先确定方案，过程中观察调整，事后实际支付的做法，类似于财政支出中预决算的程序。对管理人的报酬规定也采取了同样的确定程序，即人民法院受理破产案件后，应当对管理人的工作量和可分配财产的数额进行初步预测，决定管理人的报酬方案，确定管理人报酬的计算标准和领取时间；人民法院决定管理人报酬方案后，可以根据破产案件和管理人履行职责的实际情况，对原方案进行调整；经理最终按照经理报酬方案中确定的内容领取报酬。

问:如何区分人民法院和债权人会议在确定管理人报酬中的作用？

答:法院和债权人会议是决定管理人报酬的两个主体。大多数国家或地区规定管理人的报酬由法院决定，如美国、德国、意大利、日本、韩国和台湾省。在有些国家，管理人的报酬是根据不同的破产程序由不同的主体决定的，债权人会议或其他机构有权决定管理人的报酬，如英国、澳大利亚、加拿大等国。但上述国家同时规定，债权人会议不能做出决议的，由法院裁决。管理人的报酬首先从债务人的财产中支付。如果管理人报酬过高，可能会直接影响债权人的还款水平。从保护债权人利益出发，应当允许债权人会议在管理人员报酬问题上有所作为。债权人会议有权审查管理人的报酬，并与管理人进行协商。对管理人报酬有异议的，有权向人民法院提起诉讼。债权人和管理者之间存在一定的利益冲突。如果经理的报酬完全由债权人会议决定，经理的利益很难得到有效保护。在破产案件开始时，需要及时确定管理人的赔偿方案。此时债权人会议尚未召开，债权人会议实践中很难决定管理人的报酬方案。因此，在管理人报酬问题上，债权人会议有知情权、协商权和不同意权，人民法院有决定权。

问:管理者的薪酬比例是如何确定的？

答:管理者的薪酬应该有一个基本上限。如果对管理人的报酬没有高的限制，一方面，债务人的大部分甚至全部财产将被管理人征收，不能实现对债权人进行公平补偿的目的，管理人的职能本末倒置；另一方面，债权人无法预测未来债权的实际偿还情况，可能会被劝阻申请债务人破产。因此，有必要对管理者的薪酬进行合理的限制。国外有些国家既规定了上限，也规定了下限。比如美国的下限是60美元，德国是500欧元。而所谓的下限多是象征性的，现实中很少使用，其本身保护管理者利益的功能在实践中也难以体现。下限太高会导致管理者不劳而获，而下限太低则会失去其实际价值。参照国外相关立法案例，结合我国实际情况，管理人报酬规定以债务人最终清偿的财产价值作为报酬的标的，分段规定管理人报酬的上限比例。《确定经理人员报酬的规定》确定的经理人员报酬比例上限具有以下特点:1 .与其他国家或地区相比，该规定内容具体，标准适中，实用性强，易于掌握。世界上一些国家或地区也对管理人的报酬标准做出了相应的规定，但对除个人破产以外的企业破产案件的规定较为简单，尺度较广，标准宽松，法官的自由裁量权较大。该条例在起草过程中，既注意借鉴国际成熟经验，又结合中国实际，是综合考虑的结果。二。与国内其他行业薪酬相比，本规定确定的管理人员薪酬比例是适当的。大多数经理是律师、会计师等。管理人员的薪酬水平与上述从事本职业的专业人员在同一时间内的平均薪酬水平基本相同。同时也兼顾了管理者专业性强、任务重、时间长、责任大的特点。第三，管理人员的薪酬规定特别注意不同地区的差异。在经理报酬上限标准上，广泛征求了东部发达地区和经济欠发达的中西部地区的意见，反复修改，体现了地区间的实际差异。四、经理的报酬与经理的素质密切相关。过低的薪酬不会吸引高素质的专业人士从事经理职业。管理人员的薪酬规定具有前瞻性。中国地区经济发展水平差异很大，同样的报酬标准，有的地方被认为离谱，有的地方被认为低得可怜。管理者薪酬比例的有限范围面临着难以调整的局面。应该认识到，劳动力价格的地区差异现象是符合市场经济规律的，要求统一是不现实的。因此，经理报酬比例的限制范围应重视不同地区的差异，并预留二次调整的机会，以保证不同地区经理报酬比例上限的合理性。为此，《管理人员报酬条例》授权各高等法院根据当地实际经济发展水平，在本条例规定的标准一定范围内上下调整上限比例，制定符合当地实际情况的管理人员报酬比例限制范围。

问:债务人财产不足以支付管理人报酬怎么办？

答:当债务人财产不足以支付管理人报酬时，一般应终止破产程序。但破产程序的一个重要功能是检查债务人是否有欺诈行为，通过撤销等手段追回债务人隐匿、转移的财产。如果将所有看似“破产”的债务人排除在破产程序之外，可能会纵容债务人逃废债务。因为债务人转移财产越干净，支付管理人报酬的可能性就越小，通过破产程序追回债务人逃逸财产的可能性就越小。这样就会形成一个法律漏洞，债务人逃债越彻底，债务人就越安全。因此，各个国家和地区都想出了许多办法，在债务人表面上无破产财产，但可能有隐藏财产的情况下，进行破产程序。因为债务人转移财产的行为必然会影响到某些利害关系人，这些利害关系人在通过破产程序挽回损失的利益驱动下，垫付一些钱继续进行破产程序是符合包括垫付人在内的各方利益的。因此，管理者的薪酬规定采用了利益相关者先行支付的方式来解决这一问题。