关于城市旅游规划几个基本问题的思考

1.从两个角度理解城市旅游规划

作者在博士阶段学的是旅游规划与管理，期间和之后做了很多旅游规划与策划，比如平遥、北京、泰山等地；之后又陆续进入泰安、杭州等城市的行政部门任职。因为工作关系，直接接触和操作过很多城市旅游的策划。笔者发现，在实际工作中，旅游部门委托编制的城市旅游规划与规划部门委托编制的城市旅游规划，在什么是城市旅游规划、应包括哪些内容、应遵循的规划理念等方面，存在着较大的认识差距和差异。

1.1从旅游规划看城市旅游规划

按照空的尺度，旅游规划可分为区域旅游规划、城市旅游规划和景区规划三大类。区域旅游规划属于宏观尺度，重在旅游的布局和划分；景区的规划属于微观尺度，重点是景区的发展，包括景观的配置，道路等基础设施的建设，旅游服务设施的建设。然而，城市旅游规划是中观尺度的规划。城市虽有大有小，但规划内容大同小异，既需要宏观定位，也需要微观建设规划。因此，它是一个综合性的旅游规划。

这类城市旅游规划的委托方，即甲方，往往是旅游主管部门；乙方作为规划单位，需要把城市作为一个有机体来研究，需要各个学科的支持。所以中标者往往是旅游、地理、文化等学科出身。

1.2城市旅游规划中的城市规划

城市规划不可或缺的一部分就是城市旅游规划。在这里，城市旅游规划是作为城市规划的一个专项规划而存在的。和城市规划一样，具有很强的可操作性和合法性，但内容非常单一。主要成果是城市旅游景点(点)布局(部分规划还包括部分旅游接待设施的规划内容)和旅游线路组织。显然，这是一个城市的“观光计划”或观光计划，而不是真正的旅游计划。由于这种背景下的城市旅游规划主要依托于城市规划，其完成单位基本都是城市规划设计单位，而这些单位的技术人员多来自城市规划。鉴于他们的学术背景，在了解旅游行业和文化方面有很大的局限性；同时，规划者根据1933年《雅典宪章》提出的城市四大功能(即居住、交通、生产和游憩)来进行空的布局，而游憩不等于旅游，所以范围比较小。因此，城市旅游规划成为“旅游规划”是合理的。

但是，作为具有法律效力的城市规划，如果城市旅游规划包含太多不可预测的旅游经济内容，城市规划的可操作性和权威性就会在一定程度上降低。这也是不得已的办法。

2城市旅游规划的性质和特点

我在做学者的时候，以乙方的身份完成了甲方布置的策划任务，主要关注点是在学术上是否站得住脚，所以非常重视数据分析，重视结论是否经得起推敲。甲方进入旅游部门以来，大部分是协助和监督专家组完成旅游规划，所以对一个城市的旅游规划进行评估更加实际，出发点变成了规划结论的实用性、指导性、可操作性和可靠性。根据近年来的实践经验和城市旅游发展的要求，笔者认为城市旅游规划的特点如下:

一个是目的地规划。假设城市被规划为旅游目的地而非旅游客源地。有两个基本意思。第一，一个城市作为旅游目的地，是为了满足到达城市后的旅游需求而规划的。因此，没有必要把这个城市作为一个旅游客源来涉及规划，来满足市民的出行需求。其次，旅游目的地的规划不仅仅是旅游线路和景点的问题，还涉及到游客的食、住、行、购、娱等诸多旅游要素，即城市旅游规划的综合属性。

二是有目的的规划。城市旅游发展的目的、方向、指导思想和要解决的主要矛盾是城市旅游规划的重要内容。例如，上海城市旅游近期发展规划的主要目的是:如何构建2010年世博会的旅游框架，世博会建成后如何对旅游设施和资源进行可持续利用；北京正在考虑迎接2008年奥运会，以提升北京旅游业在世界上的影响力；杭州则以“旅游国际化战略”为目标。没有目的，城市旅游规划就失去了实用性和可行性。

第三，有针对性的规划。城市旅游规划作为产业规划范畴，不能不涉及旅游发展目标和指标。我国学者完成的城市旅游规划虽然大部分都测算了指标，但往往过于教条，没有实际意义，与规划措施不匹配。例如，某大学规划组为华东某旅游城市规划提出的指标中，以该市2003年接待2800万人的基数为基础，按照每年递增的比例，预计到2020年每年接待规模为2.5亿人。显然，这是理所当然的。当一个城市的接待量达到极限时，游客还会来吗？这是现实中没有考虑“自疏”效应的结果。因此，旅游发展的目标应该既是战略性的，即城市旅游发展的定位，也是战术性的，即发展指标的设定。但是，这个指标要合理——要和规划措施相适应——只有目标没有投入，指标完成是无源之水；还要适应城市的承载能力。笔者对中国城市的调查显示，住宿往往成为这个城市接待规模扩张的最后一个瓶颈因素。比如苏州，因为酒店数量少，很多游客不得不住在无锡等周边地区。在新加坡，劳动力可能是限制因素。

简而言之，城市旅游规划是以特定的经济区域&城市为基础，对旅游业及相关产业的发展进行的规划。它是城市这一特定区域国民经济和社会发展总体规划的细化和落实，是旅游业的战略性、空跨期和约束性规划。作为政府的一项重要职能，规划是有效管理和调节旅游经济工作的重要手段。