政府项目超计划投资原因分析

政府超计划投资项目是我国建设领域长期普遍存在的问题。近年来，国家发展改革委(NDRC)和财政部对各地378个大中型项目投资情况进行了抽样调查，实际投资超过预计金额的项目有355个，超过预计金额94%。批准概算投资1087亿元，实际投资1752亿元，比概算投资高出61%。从宿迁市来看，超计划投资的现象也相当普遍。最典型的是市文化艺术中心，计划投资7000万元，实际投资约1.2亿元，比计划投资高出71.4%。政府项目超计划投资严重，影响政府形象和投资效益，已引起各方关注。
一、政府投资项目超计划的主要原因
政府投资超计划的原因除少数客观因素外，大部分是由于建设项目不具备建设条件，仓促上马，导致重大变更，投资失控，建设单位相关人员建设管理责任意识淡薄，不负责任，或不了解基建管理知识等原因造成的。
1。发展地方经济促使地方政府放松投资管理。【/br/】我国现行的官员政绩体系在不完善的竞争性市场经济体制和分税制下，地方政府作为理性经济人，无法有效解决地方政府能够为当地居民提供与全国(或一定范围内)基本相当的公共产品和服务的问题，促使其将发展地方经济作为地方政府的重要任务。经济发展依赖于投资、消费和进出口三大需求，其中投资拉动需求时间短，见效最快。导致在投资地方项目时，不顾地方财政能力，每年安排大量重点建设项目，在资金不到位、项目设计不成熟的情况下仓促上马。相关主管部门迫于各种压力，项目投资审批、项目和资金管理的力度越来越弱。越来越多的施工单位不按建设程序办事，项目有可能超计划投资。
2。项目管理模式落后，政府投资缺乏监控手段。
经过20多年的改革，我国建设项目管理体制在项目法人责任制、监理制、招投标制、合同制等方面进行了积极的探索和实践。但是，我国建设项目管理的专业化程度还相当低，特别是政府投资项目，基本上是计划经济时期建设单位“投资、建设、管理、使用”的高度集中的管理模式。施工单位有非常大的投资管理。
同时，我国政府投资受到发展改革、财政、审计、建设、监察、纪委和稽察等部门的监督。，并存在投资管理主体不清、权责划分不清、部门间协调不到位、责任落实不到位等现象。，且缺乏对项目全过程的全方位监督，难以有效控制投资。
3。管理制度滞后，缺乏整改措施。
随着投资体制改革的进一步深化，建设资金来源逐步多元化，形成了国家财政、地方财政、建设单位自筹、银行贷款、利用外资、施工企业垫资等多种资金来源混合的不同组合投资模式。各主管部门对不同资金来源项目的管理没有统一的制度规定，难以实施有效管理。同时，对建设领域的违法现象缺乏有效的纠正措施，对超计划投资项目大多只是停工或罚款，对相关责任人没有强制措施，导致建设单位对超计划投资只赚不赔。
4。财务管理主体地位不强。
第一，长期以来，财政基本建设管理职能由建行管理，人们已经适应了“规划管理项目，设计建设管理，建行管理资金分配，审计决算”的思维模式。第二，管理的局限性。没有参与基建计划的管理，只是被动地按基建计划分配资金；不抓项目预算的前期管理控制，就无法有效控制投资规模和结构，扩大金融界的影响力。三是管理范围的限制。主要局限于预算内安排的建设项目，而对农田水利、道路交通等大量预算外投资项目的监管缺失。
二。控制项目超计划投资的对策
控制政府项目投资，必须树立科学发展观，改革现行的项目管理和建设方式，减少行政干部，从项目管理的前期和过程控制入手，加强全过程管理。
1。明确部门职责，加强合作。
首先，实行项目问责制。现行的建设项目项目法人责任制，不是主管部门问责制，而是在一定程度上把主管部门的责任强加给项目法人。事实上，建设项目超计划投资涉及立项、评估、审批、施工、验收、审计等多个环节和部门，项目法人责任制只是众多责任制中的一种。因此，在增加项目法人责任制的同时，要明确各主管部门和相关责任人的责任，实行问责制，从而落实项目投资管理控制。
二是加强建设项目全过程的跟踪管理，特别是加强前期征地拆迁费用的审核，加强变更的审核，加强暂定招标内容的管理，减少概算中不确定因素对投资的影响。
2。加强设计管理，实行限额设计。
合理的项目设计不仅可以有效降低项目投资，还可以使管理部门掌握项目投资，安排项目资金，控制项目支出，保证项目实施进度。据调查，法国、日本、意大利等国政府工程项目的管理是严格按照工程造价估算对设计方案和施工预算进行监督审查，实现投资控制。要把控制工程造价作为设计招标的条件之一，实行限额设计，多方案技术经济比较，优化设计，主动降低成本，避免工程超预算现象。
3。强化财务部门的管理作用。
政府投资项目过程管理的关键是建设资金的管理。项目投资能否得到有效控制，取决于财务部门对项目过程管理的参与。
首先，建立政府投资项目财政集中支付制度。在项目建设过程中，建设单位申请资金。财政根据工程合同、工程进度、资金到位情况和“三算”审核结果，将资金直接拨付给施工企业等单位，构建“谁管钱，谁管钱”的制度框架，督促建设项目按建设程序办理，减少建设过程中的腐败现象。
二是对重点项目实行财务总监委派制。财务总监接受财务部门的领导，重点负责项目资金的安排，对项目资金的安排提出建议；参与工程招投标、设计变更等过程管理，减少施工单位的违规操作；负责项目建设过程的合理性和合规性审核，监督项目资金的使用等。，从而实施财务全过程管理。
第三，建立政府投资项目绩效评价体系。建立科学的评价方法和指标体系。因不可预见因素导致项目功能和效益达不到设计要求的，要追究参与决策和论证的管理部门领导和项目论证专家的责任，充分发挥政府投资的效益。
4。逐步推行项目代建制。
代建制是控制建设规模、建设工期和建设质量的有效管理方法。在广泛推行代建制的同时，要完善代建制的相关配套制度建设，明确政府主管部门和代建单位在代建过程中的责任，减少行政干预，确保代建制的有效实施。
投资控制是一项系统工程，涉及政治、经济、利益等多方面的问题。只有树立科学的发展观，以认真负责的态度，做好每一个环节的论证工作，大力推进管理方式的改革和管理责任制的落实，项目投资控制必将取得显著成效。