城市总体规划与土地利用总体规划(2)

(二)原则上的差异。城市扩展是耕地减少的主要原因吗？
在我看来，首先要明确，城市不是耕地减少的主要原因。城市化的加速和耕地的大幅度减少是同时发生的，但与此同时，耕地的减少又伴随着农业内部结构的调整、耕地的破坏、农村建设和国家基本建设。一般来说，耕地减少的原因有两个，一是农业内部结构调整和农村建设，二是非农建设占用。据统计，1986年至1995年，农业内部结构调整和农村建设平均每年占用耕地700万亩，非农建设平均每年占用耕地750万亩，其中城市建设平均每年占用耕地约90万亩。城市建设占用的耕地只占全国耕地减少总量的6%。因此，城市扩展并不是耕地减少的主要原因。
其次，必须明确，城市要继续在节约土地、保护耕地方面做出表率，加大力度挖掘内部潜力。毫无疑问，城市是最经济的居住地空。1995年，全国城乡居民点用地2.72亿亩，其中城镇用地3300万亩，仅占12%。按平均常住人口计算，城市、乡镇、镇、村人均土地分别为58m2、129 m2、164 m2、154m2。以上数据表明，城市人口空的生存周期远小于农村人口空，农村土地利用基数大，人均土地利用水平高；如果要挖掘内部潜力增加耕地，潜力还是在农村居民点和集镇。
即便如此，由于不同城市的土地利用水平不同，城市发展仍需根据市场情况仔细测算建设用地，充分挖掘潜力。按照我国目前的城市人口统计，即按照非农业人口统计，我国城市人均土地101 m2，其中特大城市75 m2，特大城市88 m2，中等城市108m2，小城市143m2。这说明这个特大城市的土地利用最集约，城市越小，土地利用越粗放。两者用地相差2倍，小城镇还有潜力可挖。这将在新一轮城市总体规划中得到体现。对于大中城市，现有人均用地指标较低，规划中采用的标准不宜大幅调整。必须结合当前人均用地水平实事求是地制定。对于小城市来说，如果原有的土地利用水平偏高，那么在规划中提高土地利用水平甚至压缩都是不合适的。
2。为什么两个规划在确定建设用地规模上不一致？
编制土地利用总体规划的首要原则是以供给制约和引导需求，统筹安排各行业用地，即城市外延扩张占用耕地时，必须考虑开发和开垦相应数量和质量的耕地的可能性；另一方面，土地规划在工作方法上强调上下级之间的协调。地市级规划要根据省规划下达的各类用地控制指标平衡用地需求意见，然后提出各类用地控制指标要分解到所辖郊县。
由于耕地总量必须在省级行政区域内进行动态平衡，国土局初步拟定了三个耕地总量动态平衡指标(1996-2010年)并以[1997]国土[规]字第100号下发到各省，分别是控制建设占用耕地指标、补充耕地指标、新增耕地指标等。30个省区中，除四川和贵州外，耕地净增加的是全国控制性建设占用耕地量2182万亩，这意味着未来14年平均控制性建设占用耕地量为156万亩，是最近十年平均建设占用耕地量的21%。由于国土局计算的数字是基于变更数的详查，而前十年非农建设年均占用耕地是一个统计数字，变更数的详查是统计数字的1.5-2.0倍，因此建设占用耕地指标将下降到前期占用水平的14%以下。这样，土地利用总体规划在制定建设占用耕地指标时就做了大幅度削减，控制指标层层下达。各地在制定土地利用总体规划时确定的城市建设用地规模自然不会扩大多少，这种测算建设用地规模的方法无疑会与城市总体规划相冲突。
过去城市规划在确定建设用地规模时，是通过预测规划期末的人口规模和城市化水平，再结合建设用地的标准来确定的。人口增长是自然规律，城市化水平提高也是必然趋势，人均建设用地标准也有规律可循，所以城市规划确定的建设用地规模往往大于土地规划确定的规模。由于这两个规划在城市建设用地规模的测算中是从两个不同的方向推导出来的，一个是基于供需，一个是基于人，自然会导致结果不一致。如果不协调，那么在土地规划看来，城市规划对建设用地的需求就是一厢情愿，不切实际；然而，从城市规划的角度来看，土地规划的数据缺乏强有力的论证和说服力。
3。内涵挖潜与外延扩张之争
目前有一种说法，城市的无限扩张导致耕地减少，人地矛盾尖锐。因此，城市发展要充分实现内部挖潜，外延扩张要尽可能利用非耕地。这种说法要认真分析。结论是正确的，但论点是片面的。不可否认，有些地方不太注重内涵挖掘，更注重外延扩张，所以原有的土地利用水平并不低，盲目外延扩张仍然破坏了规划的科学性。但是这种情况毕竟不是主流，因为对于很多大中城市来说，不是不愿意挖掘潜力，而是挖掘不出潜力。一般大中城市用地都很紧张。比如上海老城区人口总密度高达每平方公里5.2万人，北京2.9万人，苏州2.5万人，合肥2.4万人，汕头6万人。对于这些用地紧张的城市，挖潜不仅涉及土地收益，还涉及企业搬迁和居民安置。政府无力投资，但要让开发商盈利，就必须牺牲环境效益；以武汉为例，该市城市规划设计院对汉口老城区待开发的土地进行了投入产出分析，得出的结论是:5以上的容积率可以吸引开发商投资建设。以高容积率、低生活品质为代价来挖掘潜力是不可取的。
在“节约用地、合理用地、保护耕地”相同的前提下，两个规划可以找到契合点。在两个规划的编制过程中，除了更新规划思路，还需要打破封闭脱节的状态，在重大问题上听取彼此的意见。当规划和土地由两个部门管理时，这一点尤为重要。只要我们实事求是，科学认真，两个方案是可以殊途同归的。相反，如果为了部门利益虚报、夸大用地，就会破坏规划的科学性和严肃性，更谈不上两者的协调。