城市总体规划与土地利用总体规划(1)

规划是实现土地优化配置、引导城市建设管理协调发展的关键。指导土地利用和城市建设的规划有两个，即土地利用总体规划和城市总体规划。这两个规划是根据国民经济的长远发展规划和节约与合理利用土地及其资源的原则空。但由于种种原因，两个计划长期脱节。对于两个规划的关系，早在1989年底公布的《中华人民共和国城市规划法》第七条就明确规定，“城市总体规划应当与国土规划、区域规划、流域规划、土地利用总体规划相协调”。近年来，出于加强土地管理、保护和节约土地资源的需要，国家先后出台了两个重要文件，都涉及到两个规划的协调，即“城市总体规划要与土地利用总体规划相协调，切实保护和节约土地资源”(国发〔1996〕18号)，“城市建设总体规划要与土地利用总体规划相协调，用地规模不得超过土地利用总体规划”。可见国家对两个规划工作的高度重视，相关法律政策也要求两个规划相互协调。两个方案有什么异同？主要区别在哪里？本文对此进行了一些分析和探讨。


(一)两个规划的成熟度不一样
国土规划和城市规划都是在前苏联充分研究的五六十年代出台的，都经历了40多年的风风雨雨。土地规划真正开始于20世纪80年代。1988年，首次在全国范围内开展土地利用总体规划。1991年和1994年，国土资源局先后颁布了《土地利用总体规划审批暂行办法》和《县级土地利用总体规划编制规定(试行)》。由于种种原因，这一规划进展缓慢。1996年，第二次全国土地利用总体规划启动，1997年10月，国土资源局发布《土地利用总体规划编制审批规定》和《县级土地利用总体规划编制规则(试行)》。由于规划基础和方法不成熟，涉及的规划层次多，土地规划的成熟度还不高。
虽然城市规划经历了许多波折，并不完善，但总体而言，理论和实践都比土地规划更成熟。特别是从1978年到1988年的十年间，城市规划经历了最具探索性的十年，在理论和实践上都取得了长足的进步。1989年12月，全国人大常委会第十一次会议通过了《城市规划法》，确立了城市规划的法律地位。1991年，建设部通过了《城市规划编制办法》。相关城市规划法律法规的相继颁布，对城市规划起到了有力的推动和规范作用。自1980年以来，各地按照5年的修编周期，进行了三轮城市总体规划的制定或修编。
(二)两个规划的法律地位不同
土地规划的宏观调控和约束力没有在法律中得到充分体现。《土地管理法》及其实施条例只是简单地说各级政府要编制土地利用总体规划，但没有明确规划中应宏观控制哪些土地用途，如何保证规划的实施，土地利用总体规划是否具有法律约束力，以及如何处理违反规划的行为。相比之下，城市规划受《城市规划法》保障，明确规定了规划的制定、实施和违反规划的法律责任。
(3)两个规划的审批权限不同
根据最新的《土地利用总体规划审批规定》第二十六条“经本级人民政府综合平衡批准后，经审批通过的土地利用总体规划，按照法定程序和审批权限报有批准权的人民政府批准实施，并报上一级土地管理部门备案。”这一规定不像城市总体规划那样明确，“有审批权的人民政府”这一点比较模糊。按照编制土地利用总体规划的一般做法，一般的理解是土地利用总体规划的审批权限在上级人民政府，这样直辖市和省级的土地利用总体规划的审批权限是国务院，地级市的审批权限是省级人民政府。关于城市总体规划的审批权限，根据《城市规划法》和国发[1996]18号文件规定，国务院是直辖市、省会城市和50万人口以上的非农业城市的城市总体规划的审批机关，上级人民政府是其他城市的城市总体规划的审批机关。因此，对于省会城市或50万以上非农业人口的大城市，土地利用总体规划的审批权限低于城市总体规划的审批权限。
二。这两个计划的主要区别是什么？
目前，全国正在开展土地利用总体规划和城市总体规划。由于两个计划的基础、工作方法和出发点存在差异，分歧是不可避免的。这些分歧大致可以分为两类，一类是技术上的，一类是原则上的分歧。(一)在技术问题上的分歧。土地规划的范围是否大于城市规划的范围？
现在有一种观点认为，城市规划和土地规划是点对点的关系，土地规划的范围大于城市规划。这种观点是非常片面和不科学的。
从规划体系来看，土地规划具有很强的宏观性和层次性；按照行政区划分为国家、省、地、县、乡五级规划体系。城市规划有类似国土规划的规划体系；根据城市规划法，国务院城市规划主管部门和省、自治区、直辖市人民政府应当分别编制全国和省、自治区、直辖市的城镇体系规划，用以指导城市规划的编制；城市规划的主体是指按国家行政体制设立的直辖市、城市和镇。因此，城市规划也可分为国家级和省级城镇体系规划，指导地、县、镇三级的城市规划。
各级土地规划的范围是同级行政区域的范围，但这并不意味着前者的规划范围会大于同级土地利用总体规划和城市总体规划；根据《城市规划法》“城市规划区是指城市市区、近郊区和城市行政区域内因城市建设和发展需要进行规划控制的区域，具体范围由城市人民政府在城市总体规划中确定”，因此城市总体规划的范围也可以是整个城市区域，其规划范围与土地利用总体规划相一致。所谓点对点的说法是站不住脚的。
2。为什么两个规划在用地上很难比较？
土地利用总体规划中各类土地利用区采用土地利用变更调查面积，土地利用分类标准采用土地利用现状分类及含义(见《县级土地利用总体规划编制规定》附件一)。城市总体规划用地面积采用1万或5千比例尺图纸的测量成果，土地分类标准采用《城市土地分类与规划建设用地标准》(gbj 137-90)。然而，两份规划在同一土地类型上的面积不一致。除了基础图纸不一致、测量方法不同、测量误差等原因外，另一个重要原因是两个土地利用分类标准相互矛盾，即名称相同或相近的土地类型含义差异较大，直接导致两个规划在土地利用上难以比较。分析了以下土地利用分类标准中城市、城镇、特殊用地、交通用地等重点用地类型的定义。
城市是指经国务院批准设立的居住区，范围是指城市建成区的面积，不包括城市中用于农、林、牧、渔业生产的土地。建制镇是指按照国发〔1984〕165号文件规定的建制镇标准，并经省级人民政府批准设立镇的居住区。范围为建制镇面积，不包括镇内农林牧渔生产用地。特殊用地是指独立的国防用地、风景名胜区用地、风景游览用地、公墓、墓地以及居住区以外的其他用地。交通用地是指居住区以外的各类道路及其附属设施和民用机场用地，包括道路防护林。
以上定义与土地利用分类标准相关。在城市和城镇的定义中，没有明确城市内部的水域和交通用地是否应该排除在外。而且上述四种定义都涉及到以居住区作为解释媒介，以居住区内外的居住区作为土地分类的界限，本身就有歧义，容易导致不同的认知偏差。各地在把握土地利用分类标准时有不同的理解。城市内部的交通用地、水域、景点是分别算作城市用地还是交通用地、水域、特殊用地？对此，《土地利用分类标准》并没有像《城市土地利用分类标准》那样制定详细的条款说明，对似是而非的概念进行解释和澄清。在异地进行城镇面积统计时，会根据不同的理解，将上述土地扣除或统计为城镇土地。有些地区在土地规划概念中将城市内部的道路广场和对外的交通用地算作交通用地，会造成土地规划概念中的城市面积小于城市规划概念中的城市建设用地面积。两个规划在城镇土地利用统计上的不一致，自然会影响到两个规划在水域面积、交通用地、特殊用地统计上的不一致。在两种土地利用分类标准中，出现了特殊的土地利用，但其含义相差甚远。