解析2008国家公务员考试申论试题特点

2008年中央和国家公务员考试已经结束。今年的考题有以下特点:

第一，坚守社会焦点。环境问题引起了全社会的关注，同时也引起了党和政府的重视。节能减排是当前社会工作的重点。给出十组数据，都是社会关注的焦点。其中，从2003年开始，怒江水电开发的规划就引起了社会各界的高度关注，这条遥远河流的命运牵动了无数人的心。关于怒江是否应该筑坝以及如何避免筑坝带来的环境和社会影响的讨论，推动了我国大型建设项目决策机制的完善。

第二，结合重要理论。可持续发展、以人为本、构建和谐社会是指导当前中国经济、社会和政治的重要理论。建设环境友好型社会是一项基本国策，节约资源是关系到可持续发展的重要内容。中国共产党第十七次全国代表大会提出了生态文明。总之，掌握党和国家的路线、方针、政策和重大理论，是运用好的基础。

第三，题型还是2007年的。今年的应用题基本都是考过的，

第一题总结材料1至8中的争议点，写出正反两方面的观点。这是对问题要点的抽象概括；

第9段。第二个问题中的10份材料分别介绍了不同的做法，并问从中可以得出什么启示？这是一个综合测试类型。既考抽象概括，又考解题方法。

问题3:材料中的答案有什么错误，补充一下。这是一个变化的选择题。

第四题写一篇1000 ~ 1200命题作文，题目是“人与自然”。和去年的命题作文一样。

第四，间接考察对岗位性质的认识。自由选择题目，分别为行政类和副省级公务员设置题目。有些考生选错题目，是因为不知道自己应聘职位的性质。

水电专家对“要求依法公示怒江水电环评报告”公开信的回复

2005年8月25日，在“保留怒江生态河道”这一伪命题争论两年多后被揭露，一批NGO和极端环保主义者再次利用社会各界的关注，征集了66个NGO和99个个人的签名，向国家有关部门发出了“要求依法公开怒江水电环评报告”的公开信。与此同时，缅甸、泰国等地的一些非政府组织也向中国相关机构提交了类似的公开信。为了满足写公开信的人的要求，国内一些支持怒江水电开发的NGO找到中立的《中国投资》杂志，希望他们出面主持一个正式的会议，邀请相关设计、规划、环评、地方政府和群众的代表，就怒江水电开发和环评的具体问题进行交流、沟通、讨论甚至辩论。

10月22日，旨在让极端环保主义者了解任何怒江规划环评细节的中国水电开发与可持续发展高峰会议如期召开。但遗憾的是，公开信作者以信息不对称为由拒绝出席会议，并在积极要求信息公开后，主动放弃了对怒江开发的知情权。导致环保NGO和一些不明真相的人对怒江开发中的各种问题还缺乏必要的认识，所以难免对我国怒江水电开发还存在各种误解。为此，在对与会代表的发言进行归纳总结后，我将对“依法提交公示怒江水电环评报告”的所有内容进行逐一回复，希望能够打消公开信作者和广大公众对怒江开发的误解。因为本文是逐段回复，篇幅较长，所以有些地方难免会有重复叙述来说明问题。请原谅我。如有不妥，欢迎讨论。

根据中国水电开发与可持续发展高层论坛与会代表的意见，对公开信的答复如下:

“公开信”第一段写道，“从2003年开始，怒江水电开发的规划就引起了社会各界的高度关注，这条遥远河流的命运牵动了无数人的心。关于怒江是否应该筑坝以及如何避免筑坝带来的环境和社会影响的讨论，推动了我国大型建设项目决策机制的完善。据报道，新的怒江水电开发计划已通过规划和环保部门的审查。我们认为，对于这样一个涉及当代人和子孙后代利益、引起社会广泛关注、潜在影响巨大的项目，应根据有关法律法规和国务院依法行政的原则，将环境影响评价报告向社会公示，在公众充分知情并提出意见后，才能做出决定。”

会议代表回复:

一些代表认为，中国电力体制改革后，由于缺乏舆论宣传，中国怒江水电开发遇到了前所未有的困难。自2003年以来，国内外各种反坝组织与个别政府官员相互勾结，制造了一系列关于怒江生态河的谣言。这些谣言通过一些不负责任的新闻媒体广泛传播，误导公众，欺骗领导，严重干扰我国怒江正常的水电开发，给国家发展造成巨大损失。对此，怒江人早就深恶痛绝。今年4月，鲁、贺作修院士、方博士等一批专家学者考察了怒江。只有在云南大学作报告，向中央汇报情况，这个谣言才迷惑了人们。因此，公开信中“关于怒江是否应该筑坝以及如何避免筑坝带来的环境和社会影响的讨论，推动了我国大型建设项目决策机制的完善”的说法只是问题的一个方面。另一方面也要看到，怒江开发决策的挫折，也是我国电力体制改革后水电开发受到国内外反坝势力严重干扰和破坏的深刻教训。

目前我国怒江开发的信息公开程度几乎高于任何一个国家项目，争议程度甚至可以说已经超过了三峡。不仅出现了很多各级别的听证会、论证会、研讨会，整个社会对怒江的认识也经历了一次被误导、逐渐澄清的反复。现在如果还有人说中国对怒江开发的决策不公开透明，那完全不符合事实。即使在公开信中表示不了解情况并要求公开的人当中，也可以看到很多人曾经以怒江问题专家的身份到处发言。为什么在自己的谣言被揭穿后，他们还要出来要求知情权？我们还可以看到，有人甚至亲自参与了怒江规划的环评。他们还吵着要什么公布环评报告。是不是很搞笑？

在公民知情权的问题上，我们和写公开信的人没有分歧。促进社会的民主改革、开放和透明是我们的共同目标。但是，任何权利都不是绝对的，公众的知情权也是有限的。为了促进公开性和透明度，必须有一个民主决策的过程。前几天，我们国家刚刚宣布“因灾死亡人数”不再是国家机密。这是一个逐渐公开透明的过程。其实任何一个国家的信息公开程度都是相对的，要适应一定的社会发展水平。任何国家都不存在绝对的公开透明。因为怒江开发规划按照现行法律是国家机密，目前不能公开。因此，从法律上讲，怒江开发的环评规划并不在公众应当知晓的范围之内。公开信中“只有在公众充分知情并发表意见后才能做出决定”的说法，必须在遵守现有国家法律的范围内。因此，公开信的要求不符合我国法律。

谈到依法行政，有代表指出，几十部国家法律对基本建设项目都有相关规定，各部门都有相应的审批程序。国家批准一个水电站需要一个非常复杂的程序。要开多少会，盖多少公章，发多少文件，从每个移民到村、乡、县、地区、省、中央的部委，一直到国务院。关于水电环境影响评价，需要审查规划、前置审批、可行性研究和环境影响报告，以及水土保持、鱼类、文物古迹、各类保护区影响等专题。这都是法律规定的。怒江水电开发必须严格遵守各项规定。

如果有人真的关心人民利益和国家利益，那他一定对现行的国家法律程序是如何设定的有深刻的理解。只有进一步完善立法，加大执法力度，才能达到依法行政的目的。如果有人不关心现行的法律和程序，不了解这些法律和程序，他们就会空根据自己的主观想象来谈论程序和公平。实际上，他们寻求的是程序之外的“程序”。换句话说，任何人都可以说，为什么我不知道你要建一个发电站？你剥夺了我的知情权。他们在我同意建电站之前就建了，政府剥夺了我参与的权利。等等，等等，等等。我们觉得这种思维方式对国家和人民都是错误的，除了阻碍国家建设，解决不了任何问题。

《公开信》第二段写道，“2003年8月，怒江准备梯级水电开发的消息一经传出，首先引起了环保界的关注。怒江的梯级开发将导致自然河流的渠化和水库化，这条河流是中国最后两条尚未在干流上筑坝的生态河流之一。它所在的地区是世界自然遗产，有三条平行的河流，这自然引起了人们对其环境影响的担忧。同时，这里山高谷低，耕地资源极其匮乏。大坝一旦建成，数万移民的出路和最低生活保障堪忧；怒江少数民族人口占总人口的92%，多种宗教和谐共存，形成了独特而丰富的民族文化。一旦大规模搬迁，文化多样性的丧失将不可避免。同时，由于是地震、滑坡、泥石流多发地区，许多高坝的建设必然会引起对大坝建设安全性和经济合理性的质疑。”

会议代表回复:

客观地说，“公开信”中关于“2003年8月，怒江准备梯级水电开发的消息一经传出，首先引起环保界关注”的说法并不完全符合事实。应该说，在一些国际反坝环保组织的影响下，中国的一些反坝组织从怒江问题开始了全国性的有组织有计划的反坝活动。2003年9月3日，个别环保官员利用职权召集一批有反坝思想的专家学者召开怒江环评论证会，制造了一系列关于怒江生态河的谣言。在个别新闻媒体工作者的配合下，在社会上掀起了一股所谓“保护怒江生态河”的浪潮。经过两年多的反复论证和较量，这些谣言基本都被揭穿了。

但是，很遗憾，想不到这封公开信一再重复一些谣言。比如《公开信》中说“天然河流被渠化、水库化，这条河流是中国最后两条尚未在干流上筑坝的生态河流之一。”现已发现怒江上游早已建起了查龙等水电站，怒江下游萨尔温江上的“塔桑”等大型水电站正在由缅甸和泰国联合建设。至于天然河流的渠化、成库，很多情况下并没有错。但现在人们已经开始意识到，过去盲目追求河流完整的水库和渠道存在一些弊端。但绝不能说河流的水库化、渠化就一定不好。代表们强调，水库是一种人工湿地，几乎可以拥有天然湖泊的各种生态功能。它的生态功能是好是坏，可以在我们的日常生活中观察到(比如浙江的千岛湖)。

“公开信”称，怒江“位于生物多样性密集的地区，是世界自然遗产地，三江并流，自然引发对其环境影响的担忧；这种担心是多余的。“三江并流”世界自然遗产海拔2000米以上，目前怒江水电开发规划不超过1950米。这些声明是已经被揭露谣言。而且由于贫困，怒江沿岸的生态目前已经遭到了极大的破坏，几乎所有的贫瘠山谷都被现有的开发计划淹没。水电开发将减少陡坡开垦和水土流失，是一项积极的生态保护措施。此外，怒江人民不得不在极其困难的情况下承担高海拔地区自然生态保护的繁重任务。如果不发挥资源优势，发展水电，繁荣经济，这种生态保护恐怕难以持久。如果两年前，有人以某种影响“生物多样性密集特征和三江并流”的理由，叫停怒江水电开发，可能是欺骗了一些人。但是，直到现在，如果还有人想以这样的理由阻止怒江水电开发，那完全是一种不负责任的煽动。包括美国大自然保护协会在内的国际生态专家考察怒江后，都认为那是开发水电资源的地方。尽快发展水电，改变怒江地区刀耕火种的农业经济，是保护怒江生态环境最有效的途径。需要注意的是，现有的怒江生物多样性密集区和三江并流自然保护区一般存在于高海拔地区。怒江筑坝不可能全流域被淹没，只是局部地区水位上涨。通过选择坝址和高度。人们可以完全控制淹没区，实现各种生态保护措施。

《公开信》称“这里山高谷深，耕地资源极其匮乏。大坝一旦建成，数万移民的出路和最低生活保障堪忧”。正是由于当地“山高谷深，耕地资源极度匮乏”的现状，导致广大怒江农民极度贫困。怒江州四县都是贫困县，其中峡谷三县贫困程度还很深，农民人均年收入只有几百元。当前，怒江农民的出路和生活保障不仅仅是公开信中所说的“非常令人担忧”，更是一个亟待解决的扶贫问题。但是，国家拨付的有限扶贫资金很难在短时间内改变现状。只有依托怒江自身的资源优势，搞好水电开发，怒江人民才能从根本上摆脱贫困。与目前的贫困状况相比，水电开发后，不仅可以迅速改变水库移民的生活，而且怒江地区的所有人都将从经济发展中受益。云南省各级政府已做好充分准备，确保怒江移民得到妥善安置。所以，我们担心的不应该是“大坝一旦建成，数万移民的出路和最低生活保障”的问题，而是“大坝一旦不建，怒江农民的生活现状和发展”的问题。

《公开信》称，“怒江州少数民族人口占总人口的92%，多种宗教和谐共存，形成了独特而丰富的民族文化。一旦发生大规模搬迁，文化多样性的丧失将不可避免”。文化是社会经济发展到一定水平的反应，社会文明、发展、进步是不可改变的规律。从社会总的现代化趋势来看，农民逐渐向城市化集中是不可改变的趋势。随着人口的增加，怒江地区的少数民族后裔必然会通过上学、打工等方式走出怒江，逐渐融入中国整个社会，这将是任何人都无法改变的社会发展规律。文化多样性的保护应由当地人民独立做出，特别是当第三人通过强调保护传统文化来阻碍某一地区的社会和经济发展时，我们应特别注意听取当地人民的意见。就像外国反华势力曾经强调要保护西藏独特的文化，指责我们不结束西藏的农奴制，不修建青藏铁路一样可笑。对于怒江人民来说，怒江开发带来的经济发展将是怒江地区文化发展和文明进步的历史机遇。所以，相对于当地人民脱贫致富、向往现代化的强烈意愿，一群超环保主义者，衣食无忧，以保护当地文化为理由，阻碍怒江开发，实在不值得夸大。

“公开信”中说，“由于是地震、滑坡、泥石流多发地区，修建多座高坝，难免让人对大坝建设的安全性和经济合理性产生怀疑”。这种质疑主要是前段时间媒体非正常宣传的结果。事实上，按照现有的科技水平，我国广大的水利水电和地质工作者已经能够比较自如地应对各种复杂的地质条件。2004年在北京举行的联合国水电与可持续发展论坛上，我国地震学家陈厚群院士曾就西南水电开发引发的社会各界表达的地质灾害问题撰写专题文章，称“为了开发我国西部丰富的水电资源和脱贫致富，在高地震区修建高坝水库是必然的”。同时，通过对各种坝型的深入研究，他明确告诉大家，“高拱坝的抗震安全没有不可逾越的技术障碍。”

相比之下，我们不能不指出，一些有一定地质专业背景的学者在夸大水电建设中地质灾害的危险程度。其实按照科学原理分析，是因为汹涌的河山高，河流能量大。如果不开发利用它们，那就只能靠不断冲刷岸坡来消耗能量了。因此怒江河谷不断加深，所以经常发生崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害。这些地质灾害是怒江河谷不断加深时必然发生的自然现象。如果人们利用怒江的水能发电，势必会大大降低水能对岸坡的侵蚀能力，使怒江河谷的快速加深和发展趋于稳定，最终大大减少地质灾害的发生。从总节能的理念来看，怒江水电开发是利用河水切割岸坡的能量来发电，造福人类。因此，怒江水电开发后，崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害将得到缓解，这是不争的事实。

《公开信》第三段写道，“怒江巨大的环境、科研和美学价值，以及水电开发潜在的严重环境和社会影响，随着众多媒体的报道进入了人们的视野。这条不为人知的遥远河流的命运成为公众关注的焦点。人们希望在水电开发中了解更多信息，避免重大的环境和社会影响。鉴于这一大型水电项目引起了社会的高度关注和环保方面的不同意见，中央政府于2004年2月果断叫停了这一项目。温家宝总理亲自作出批示，要求认真研究，科学决策。之后，开发商和相关部门被要求进行更全面和详细的环境影响评估。”

会议代表回复:

公开信所担忧的“水电开发的环境、科研和美学价值，以及潜在的严重环境和社会影响”并不新鲜。在我国三峡建设初期，对这些问题进行了激烈的争论。随着三峡工程的建成，事实已经得到了明确的回答。会上，三峡公司负责人就这一历史问题的结论做了详细的汇报和说明，这是全世界有目共睹的现实。由于中国三峡建设的成功经验，整个国际社会对发展大型水电有了新的认识。因此，在2002年世界可持续发展首脑会议上，世界各国首脑一致通过了一份文件，确认清洁水电作为可再生能源的地位。峰会还列出了具体的实施方案，要求2004年在中国长江三峡召开联合国水电与可持续发展高层论坛(后来会议因故改在北京召开，会后参观了三峡)。在这种情况下，公开信真的不该重复早已被国际社会否定的陈词滥调来污蔑水电开发。不应以此质疑或阻碍怒江水电开发。

需要说明的是，从2003年开始，社会上就出现了一个“把怒江作为生态河流”的传言，整个公众也经历了一个重新认识怒江的过程。2005年4月，一些水电专家和反伪科学家专程到怒江实地考察，在掌握了第一手资料后，无情地揭露了极端环保主义者对怒江生态河的一系列造谣。这些举措以及随后各级政府部门启动的怒江水电开发，都是贯彻落实温总理“认真研究、科学决策”指示的具体体现。

《公开信》第四段说，“怒江开发论证过程中，媒体充分报道，公众广泛参与，环保部门敢于承担压力，中央政府审慎负责。我们对此深表赞同，希望开启中国水电开发等大型建设项目决策公开透明、公众参与的新时代。然而，怒江项目暂停后，怒江水电开发的论证和环境影响评价的文件和内容一直没有公开，公众无从得知开发商和地方政府打算如何避免环境破坏，如何安置移民，如何确保水库的安全性和经济性。沉寂了几个月后，才从零星的媒体报道中得知，怒江流域规划环评第二轮专家评审会于2004年11月13日在北京召开。《南方周末》援引与会者的陈述称，他是在开会前突然被通知来北京的。会上他分发了国家电力公司北京勘测设计院和华东勘测设计院准备的环评报告等相关资料，会后都拿走了，所以连会议全称都想不起来了。”

会议代表回复:

与会代表认为:不要因为个别环保官员的反坝倾向，制造政府部门之间对立的误导宣传。2003年9月3日，个别环保官员利用职权召集一批有反坝思想的专家学者召开怒江环评论证会，制造了一系列关于怒江生态河的谣言。在个别新闻媒体工作者的配合下，在社会上掀起了一股所谓“保护怒江生态河”的浪潮。经过两年多的反复论证和较量，这些谣言基本都被揭穿了。按照相关法律法规参与环评审查的专家应从专家库中随机抽取，参与专家不能代表任何个人或小团体的意见。显然，个别官员违反这些法律程序，给怒江水电开发和中国国家发展造成了巨大损失。我们应该对这些教训进行必要的调查和深刻的反思。防止这种个别官员利用职权制造谣言，破坏国家发展。

有代表认为公开信抱怨怒江开发环评报告至今未公开不合理。因为怒江是国际河流，所以怒江的水电开发规划是国家机密，没有一定的程序不能公开。而且国内没有重大项目公示的先例，在具体操作上有很大困难。(公开信中列举的圆明园环评报告公示，无论从哪个方面看，都是典型的失败。整个事件因停止所有新闻报道而草草收场。我们应该吸取这个教训，不要让一些极端的环境谣言干扰正常的国家建设。在这种情况下，为了在不违反保密原则的前提下，满足一部分人“了解开发商和地方政府打算如何避免环境破坏，如何安置移民，如何保证水库的安全性和经济性”。为响应要求，中国投资杂志出面组织了一场类似于准听证会的研讨会“中国水电开发与环境保护高层论坛”。会议邀请了怒江开发的主要规划者和设计者、各方面的相关专家以及当地相关人士和政府人员回答了极端环保主义者对怒江开发的各种疑问。然而，当会议组织者多次邀请写公开信的组织和个人选择最有能力的代表参加会议时，几乎所有的环保人士都拒绝参加会议。北京市海淀区人大代表李小溪曾因误将怒江开发一事写信给总理，他代表极端环保主义者进行了回复。“因为没有公开环评报告，信息不对称。时机不成熟，不能来开会。”环评报告是不可能公示的，要求公示的人不得不把这个违法的要求作为他们了解情况的前提条件(以达到公示的目的)。这个逻辑显然是一个解不开的结。

可见，极端环保主义者公开信中的所谓诉求并非表里不一。他们应该通过水电设计和规划部门的专家参加的会议了解他们需要了解的具体信息，而不是拒绝参加专门安排他们了解情况的会议，一方面也不要求泄露国家机密。这种态度只能用来制造矛盾，根本解决不了问题。

公开信第五段说，“这一决策过程不符合重大决策需要公众参与的法律规定，不符合国际通行的决策程序，不符合《行政许可法》的规定，也不符合正在认真落实的国务院《全面推进依法行政纲要》倡导的信息公开原则。2003年9月1日起施行的《环境影响评价法》明确规定，“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”；对可能造成不良环境影响、直接涉及公众环境权益的规划，专项规划编制机关在规划草案报送审批前，应当召开论证会、听证会或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”同时，“应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，提交审查的环境影响报告书应当附有意见是否被采纳的说明。"

会议代表回复:

公开信是怎么说的:“这种决策过程不符合重大决策需要公众参与的法律规定，不符合国际通行的决策程序，不符合行政许可法的规定，不符合国务院《全面推进依法行政纲要》倡导并正在认真贯彻的信息公开原则。”

据与会的水电专家介绍，国际社会没有所谓的通用决策程序。国际社会确实有一个大坝和发展:一个新的决策框架。《框架》是世界水坝委员会(WCD)于2000年11月发布的一份大坝调整报告，是一份决策建议。希望能作为大坝建设的国际统一标准。为了推动这一决策框架，2001年WCD解体后，一些国际组织在联合国环境规划署的支持下成立了一个项目组，简称DDP(Dam development Program)。项目组的目的是在全球范围内推广“大坝与发展-决策框架”。然而，由于该框架从一开始就遭到大多数第三世界国家的抵制，因此DDP的工作从未得到大多数国家的认可。最后，DDP已经被国际社会彻底否定。比如，根据2002年在南非约翰内斯堡召开的可持续发展世界首脑会议的实施计划，举办了联合国水电与可持续发展北京高级别论坛，并根据目前各国水电发展的具体问题发布了《北京宣言》。

《宣言》第12条指出，“就水电的环境影响而言，我们认识到一些水电项目对环境产生了巨大的不利影响。严格的环境影响评估、减少环境影响的有效措施和管理计划对可持续水电发展至关重要。我们注意到有许多环境影响评估和规划的指南，但这些指南并不是全球适用的。我们呼吁业主和政府部门在这方面做好。”说清楚。这篇文章完全否定了世界水坝委员会提出的“水坝与发展-决策框架”。很明显，做好就是不需要建立什么“统一决策框架”。

即使在《北京宣言》之前，根据世界上最权威的国际大坝建设组织国际大坝委员会的调查，82个成员国中只有3个完全同意DDP，而多达27个国家反对。总之，无论从理论上还是事实上，国际社会所谓的共同决策程序都是不存在的。公开信的声明，即所谓的国际社会的共同决策程序，应该加以澄清2。