城市土地问题的思考与政策建议（四）

二是建立土地储备的市场化运作机制，进一步规范我国城市土地储备行为。一般来说，土地储备的运行机制必须符合市场化运作的原则。本文主要探讨土地储备机制的作用主体和运行环节，以及土地储备运行机制模式的建立和优化。
(1)强化政府对城市土地一级市场的垄断。城市土地一级市场是指城市土地所有者在一定时期内将土地使用权转让给城市土地使用者而形成的市场，反映了土地所有者与土地使用者之间的关系。我国城市土地归国家所有，政府是城市土地一级市场的垄断者，土地储备机构是政府的职能部门，负责土地一级市场的运作，真正做到“一进一出”。改变了过去以土地换建设、小规模结余资金的做法，在全市形成了先大规模结余后大规模结余的格局。具体操作思路是:根据城市规划、土地利用总体规划和国民经济发展计划，制定城市土地储备计划；通过土地征用、收回和收购完成土地储备计划；对保留的土地进行平整开发，使土地“熟化”；制定全市土地供应计划，供应和调节需求；在土地管理部门的配合下，以划拨和出让的方式向土地市场供应土地。土地估价师现场
(2)建立和完善土地储备的主体机制。建立土地储备运行机制，首先要明确其运行主体的性质和职能。可以考虑成立土地储备、开发公司等中介组织进行运作，实现国有土地的委托管理。授权政府收购储备国有土地的土地储备开发公司，应该是双重机构。一方面严格执行政府储备和调拨计划；同时，规划必须借助市场来实现，以促进土地市场的健康高效运行。土地储备开发公司的主要职能包括:接受政府委托，实施统一的收购和出让计划，开发和管理储备土地，实现国有土地的增值运营。
(3)完善土地储备机制的运行模式。实际上，土地储备机制是法律规范下的土地使用权的调整和转换机制。即政府授权的中介组织通过购买行为将分散的土地使用者手中的土地集中起来，然后组织土地开发。土地转为耕地后，根据城市经济发展的土地需求或土地供应计划，以计划出让、转让、年租等方式将土地投入市场。国外土地银行的运行机制大致相同，我国的土地储备机制也应该由土地收购、土地储备、土地出让三个环节组成。三是建立城市土地储备基金，确保城市土地收购储备的巨额资金支持。目前，我国城市土地储备基金可能的资金来源有:
(1)政府拨款。目前各试点城市政府一般都会拨出一定的资金作为启动资金。
(2)政府贷款。土地储备机构的运作必然会带来可观的经营收入。因此，土地储备的政府贷款可以说是一种低风险甚至无风险的贷款。在创业初期，政府可以通过贷款的方式设立土地储备基金。
(3)政府预拨部分城市土地。这相当于政府以土地资产实物的形式投资城市土地储备基金。
(4)土地收益。城市土地使用制度改革已经实施多年，土地有偿使用制度的引入为政府积累了相当数量的土地收入。这些收入一部分已用于城市基础设施和公益事业建设，其余部分可纳入土地储备基金。
(5)土地储备收入。土地储备制度运行一段时间后，会产生储备收入，也可以纳入土地储备基金滚动使用。
(6)土地债券。土地债券由土地储备机构发行。土地债券通过土地储备收入还本付息。
(7)其他基金。包括各种公共基金和社会基金，如各种保险基金、退休基金、养老基金等。我们认为，政府可以委托专门机构(如土地储备和开发公司)实际运作土地储备基金。作为土地资金运营的主体，其职能是受政府委托，承担土地征用、土地使用权出让、租赁和收回、存量土地收购，组织土地供应、土地开发整理、土地资产管理等公共事务。经营土地基金既要接受政府计划的指导，又要按照市场机制高效运作，保证国有土地资产的回报。四是建立和完善城市土地储备制度的法律保障体系。关于建立土地储备制度的法律构建，可以借鉴国外赋予政府优先购买土地权的做法，从根本上解决根据我国的基本土地制度建立城市土地储备制度的法律保障问题。城市土地储备实施细则应以现行法律为依据。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定:“为了公共利益需要使用土地的；因实施城市规划改建旧城，需要调整土地用途的；土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；因单位撤销或者搬迁，停止使用原划拨国有土地的；国有土地使用权可以收回的，应当对前两项中的土地使用者给予适当补偿”。根据这部法律，结合实际情况，制定土地储备实施细则，包括:土地储备范围、征购补偿项目和标准、土地所有者享有的权利和义务、土地资源配置原则、土地用途和市场价格后续管理等。
关于土地的招标拍卖，主要依据2002年7月1日实施的《国有土地使用权出让招标拍卖挂牌管理规定》，结合招标拍卖的特点，制定出国有土地使用权出让应遵循的基本原则:
(1)土地估价师网站公开原则。首先，发布一个公告。招标人、拍卖人、挂牌人必须在法律规定的期限内，以广告媒体或其他法律法规形式提前公开发布招标、拍卖、挂牌公告。发起人必须举行公开招标会、拍卖和挂牌，并允许所有合格的参与者公开投标，按照规定的原则进行交易。第二是目标的公开。第三，参与者的资格是公开的。发起人应当宣布哪些民事主体可以参加，并且必须公开说明参加人应当具备什么资格。
(2)公平原则。民事主体具有相应民事行为能力并具备参加三项活动资格的，三项活动主办单位不得以法律法规规定以外的其他理由拒绝参与者的参与申请，妨碍其参与公平竞争。三个活动的投标人和竞买人是上下级关系，不能区分为人民、社团、公民等。三项活动对各投标人和投标人的平等竞争资格给予同等保护。在三项活动交易中，强制交易以及阻挠和影响其他竞买人以及竞买人之间的自由竞争，都是违反公平原则的。
(3)公正原则。三项活动的主办单位及其工作人员不得以投标人或竞买人身份参与本组织举办的三项活动，也不得委托他人代为投标或竞买。三项活动的主办单位不得不公平对待投标人和投标人。在三项活动中，发起人不得歧视投标人、竞买人，不得故意误导投标人、竞买人，使其无法成交或以过高的价格成交，更不得有欺诈、诈骗、私下交易等侵害投标人、竞买人民事权利的行为。发现上述情形的，招标、拍卖、挂牌无效。考核土地估价师现场
(4)诚信原则。三项活动的所有参与者应自觉履行相关合同和交易确认书所确定的各自义务，以确保三项活动的顺利进行。在三个活动中，各方的意愿和行为都应该是真实的、善意的、诚实的。委托人不得故意隐瞒标的物的瑕疵，不得在招标、拍卖、挂牌中作虚假广告或者虚假说明，不得以假充真或者以次充好；投标人、竞买人不得反悔自己的价格和报价；中标人、买方和投标人都必须在交易后支付。