土地隐市交易“堵不如疏”

改革开放以来，广东省很多地方特别是珠江三角洲地区发展成为新兴工业城市，而原有的农村社会经济发展也面临着一些新的问题和矛盾。比如传统农业优势逐渐减弱，竞争力下降；农民收入增长缓慢，城乡居民收入和生活质量差距拉大；有的农村股份经济和集体经济薄弱，历史包袱沉重；乡村建设分散，土地资源浪费严重，发展环境和生活环境没有得到有效改善；集体土地非法流转现象普遍，农村集体土地管理秩序混乱。这些问题和矛盾的存在已经成为影响农村社会稳定的主要因素。产生这些问题和矛盾的原因是多方面的，其中之一就是现有的农村集体土地管理制度与快速发展的市场经济不相适应。

私人土地转让纠纷不断。

农村非农建设用地非法流转入市，曾是广东土地市场公开的秘密，且在数量和规模上呈扩大趋势。

根据广东省国土资源厅的一项统计，2005年以前，在珠三角地区，农村集体非农建设用地私下流转的面积实际上超过了集体建设用地的一半；在广东省其他地区，这一比例也超过20%。

在私人转让过程中，企业通过与土地使用者草签协议，取得集体非农建设用地使用权。这种违反当时土地制度的非法经营，给企业和当地村民带来了很多纠纷和麻烦。

在这种情况下，企业一般在村集体或村委会取得集体土地使用权。虽然企业主是实际出资人，但产权归属上写的是村集体的名字，导致很多企业和村集体为了企业的归属陷入产权官司。

同时，出现债务纠纷时企业投资者卷款跑路的情况时有发生，而债权人往往会找村集体，后果转嫁到农民身上。

这种隐性的土地交易是非法的，不可避免地会引发很多问题，比如土地纠纷频发；随意占用耕地并出让、转让或者出租用于非农业建设的；低价出让、转让、出租农村集体土地，造成了农村集体土地管理的混乱。

如果仍然用传统的土地管理制度来管理农村集体土地，显然不符合实际情况。为了保护农民利益，有效疏导比有效防堵更好。2005年10月1日，广东省政府率先实施《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》(以下简称《办法》)。

据此，集体建设用地使用权作价入股(出资)，可视为通过与他人合作、合资等形式进行集体建设用地使用权的出让。这意味着，农村集体非农建设用地将被视为国有土地，可以合法进入市场流转。但办法仍禁止集体建设用地用于商业房地产开发和住宅建设。

该办法的出台，打破了“未经政府征地，任何耕地都不能合法转为非农用途”的传统，取而代之的是征地制度与农村集体非农建设用地直接进入市场制度并存的新时代。被专家学者誉为“一个探索性的立法，在全国开创了先河”。

“顺德实验”破题求共赢

其实早在10多年前，珠三角就有这种土地流转的做法，土地的承包经营权可以流转为村集体公司的股份。

这些公司都是当地集体经济组建的股份公司，农民把承包权交给集体统一经营。珠三角地区地广人稀，农民更愿意集中股权，由村里牵头，让集体企业统一经营。企业的资产可以折算成股份，量化到个人。农民手里有股证，农民按股分红。

2005年实施的措施，标志着广东省率先掀起了农村集体建设用地合法大规模入市的序幕。这一重大变化始于《办法》出台前的“顺德实验”。

顺德区，现位于广东省佛山市，位于珠江三角洲中部。2001年，顺德区被正式定为农村集体土地管理制度改革试点，2003年1月1日，改革正式启动。

“顺德实验”首先确立了流转制度，比如规定集体建设用地流转必须符合土地利用总体规划和城市建设规划；流转发生前，必须经土地所在村委会和镇级土地管理部门确认所有权，权属无争议；制定集体建设用地基准地价，由区政府定期公布，作为政府验收集体建设用地使用权出让收益的依据。

同时，规范流通管理。一方面，区规划国土局负责对集体建设用地的土地所有权和使用权进行调查审批，经区政府批准，核发集体建设用地权属证书、房产证或土地使用证；另一方面，集体建设用地流转必须签订统一印制的流转合同，经区规划国土局审核备案后才能生效。

顺德区乐从镇罗沙村村民李说，村集体每年通过土地出让金获得500万元至上千万元不等的租金收入，且收入逐年增加。村民不仅可以通过土地出让金稳定获得可观的分红，还有社保资金。几年前，村里用集体土地流转收益投资近2000万元，建起了幼儿园、文化馆、公园等一批福利设施。

土地流转中的农民利益保护。

土地流转是农村经济发展和农村劳动力转移的必然结果。“顺德实验”只是广东省农村非农建设用地流转的一个缩影。

目前，广州等10个城市共有4万多公顷未利用的集体建设用地。广东省有关部门表示，这些集体建设用地将纳入土地市场，在制定当地年度土地供应计划时，将可利用的集体建设用地纳入计划范围。

在农地流转新政策的试行中，广东省其他地区也在尝试多种形式的土地流转，寻求共赢。其根本目的是在城乡统筹的背景下，通过农村土地产权的制度安排，让农民分享改革开放的成果。

用广东省劳动和社会保障厅原副厅长孙清启的话说，“集体土地流转的关键是村民或者农民的利益能不能得到保障，能不能真正成为城镇居民，也就是流转后农民的就业和社会保障。”

为了确保农民的利益得到充分保护，土地流转中的许多环节都需要改进。正如业内许多学者专家所指出的，集体建设用地流转有着巨大的增值空。农民作为土地的直接管理者和经营者，除了土地经营收益外，还应享有土地流转产生的增值收益，但现实中往往很难保证这一点。

可见，农地流转新政，广东在全国率先试水，但要在流转过程中保护农民利益，还需要更多制度补位、实施监管，任重道远。