私权理念与城市私房拆迁的立法（二）

四。城市私有房屋拆迁现行立法述评
在城市房屋拆迁立法中，虽然提到开展活动是为了保护拆迁当事人的利益，但私权概念在目的上基本缺失的现象值得反思。
(一)检讨之一:行政管理的理念取代了私权保护的应有地位
根据收集到的13个省、自治区、直辖市和21个大中城市的房屋拆迁立法数据，绝大多数是21世纪初制定的城市房屋拆迁立法，包括北京、上海、天津、重庆等大城市，并且都强调以下几点。追根溯源，1991年条例强调的立法目的是:“为了加强城市房屋拆迁管理，保障城市建设的顺利进行，保护拆迁当事人的合法权益，制定本条例。”这个立法目的有一个明显的问题:以管理为立法目的，完全是立法理念的错位。《2001条例》已经修改，但立法目的调整所反映的法律观念变化的理性之光，却被相当多滞后的地方立法所遮挡。
在我国的现代生活中，“管理”这个词是使用频率最高的词之一。然而，给“管理”一个被广泛接受的概念被认为是极其困难的。因为人们从不同的研究领域、不同的观察视角、不同的出发点来理解“管理”的含义，比如行政管理、经济管理、企业管理、行业管理等等。本文针对房屋拆迁这一具体领域，只对经济学意义上的“管理”和不动产的权属做简单分析。
从经济学的角度来看，“管理”是指通过计划、组织、控制、激励和领导，协调人力、物力和财力资源，以更好地实现组织目标的过程。从这个角度看，“管理”协调整合资源的功能已经凸显。
从法律的角度，特别是从不动产所有权的法律制度来看，“管理”应理解为法律或授权为不动产所有权的行使提供协调、组织、利益分配等服务活动的过程。从这个角度来说，突出了“管理”协调权利人的利益，为权利人服务。归结为一句话:管理是手段，管理要以“服务”为内涵。哲学家马克斯？韦伯(1864-1920)在其颇具影响力的著作《经济与社会》中对行政管理现象的评价是这样的:“所有私人利益都不是作为主观权益得到保障的，而只是作为那些规章制度有效性的反映，因此不存在‘私人’法。当这种情况发生时，整个法律就变成了管理的一个目的:“政府”。如果是，就有一个非常冠冕堂皇的理由，用行政管理代替私法。显然，这与法治社会崇尚人权的法律理念背道而驰。
城市中的私房拆迁，实际上是不动产包括土地、房屋等的所有人或使用人发生的一种现象。，行使各自的财产权。这种现象涉及到不同的主体，所以需要管理机构的协调。但是，管理作为政府为人民服务的手段，不是也不应该是立法的目的，尤其是立法的首要目的。
(二)检讨二:债权相对性的基本规则被任意抛弃
债权的相对性是债权的主要特征。从法律关系的角度来看，债务法律关系的债权人只能对同一法律关系中的特定债务人行使请求权，不能直接对债务法律关系之外的第三人主张权利。根据社会经济发展的需要，现代债的理论确认了债的扩张的出现，但仅限于某些特定的需要特殊救济的相对人，如享有赔偿请求权和海事请求权的债权人、因未公示的私房买卖而易受利益损害的私房承租人(立法确立了“买卖不破租赁”的规则)。这种现象发生的价值判断在于:当法律认为有必要时，可以加强债权的实现。特别是对于突破债权相对性的“买卖不破租赁”现象，一些学者甚至从人权保障的角度进行价值判断。他们认为，在现代生活中，农地和房屋的租赁是一种非常普遍的现象，是佃农必要的生活条件之一。如果在房屋买卖时仍然坚持所有权人的绝对优先权，那么对于承租人的利益将是一种危险，甚至危及承租人生存权的基本人权[10](P . 10)。
但是，城市私有房屋拆迁是否需要突破债权的相对性，值得思考。首先，我们来看一下现行立法是如何界定城市私有房屋拆迁当事人之间的法律关系的:在笔者收集的34部地方立法中，有一条关于当事人订立拆迁补偿安置协议的条款，其内容为:“拆迁人应当与被拆迁人订立拆迁补偿安置协议。拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人和承租人订立拆迁补偿安置协议。”至于订立合同的方式，比如拆迁人应当与被拆迁人、承租人共同订立拆迁补偿安置协议还是单独订立，不同地区的立法规定并不完全相同。通过这一立法内容，我们发现现行立法混淆了“房屋拆迁当事人”和“房屋拆迁法律关系中的当事人”。比如《北京市城市房屋拆迁管理办法》中，一方面，解释房屋拆迁法律关系的当事人是拆迁人和被拆迁人。另一方面，强调拆迁当事人包括拆迁人、被拆迁人和被拆迁私有房屋的承租人。这不禁引起我们的思考:
第一，被拆迁的私有房屋的承租人是否应该成为私有房屋拆迁法律关系的当事人？就法律关系而言，被拆迁私有房屋的承租人不是房屋拆迁法律关系的直接当事人。只是因为与出租人的租赁法律关系，以及其租赁的房屋即将被拆迁的事实，才成为房屋拆迁的利益相关人。但严格来说，被拆迁私房的承租人与拆迁人没有直接的法律关系，承租人对拆迁人没有直接的赔偿请求权。承租人的利益只能通过租赁合同的约定或者法律对租赁行为的规定来解决。
其次，私有房屋的承租人是否需要享受类似“买卖不破租赁”的特殊规则的保护？首先需要对“买卖不破租赁”这一特殊规则的价值判断进行分析。在房屋买卖中，没有一个国家的法律要求出卖人在签订合同前进行公示，而只是要求签订合同后，出卖人和买受人进行登记，以达到公示的效果。在这样的背景下，房屋的承租人往往会因为无法预知所租房屋的所有权人的变化而遭受无利可图。为了保护承租人的利益，现代立法设立了“买卖不破租赁”的特殊规则来帮助承租人。但在城市私房拆迁中，不存在承租人因为事先公示不到位而不受益的可能，因为在私房正式拆迁前，拆迁人必须依法办理拆迁许可证并进行公告。同时，拆迁人还可以向被拆迁房屋所在地的区县房产局申请暂停办理房屋、土地用途变更审批手续，以及房屋租赁合同与建设用地规划许可证的登记备案手续。暂停办理相关手续的期限不得超过一年。区县房产局接到建设单位申请后，应当在拆迁范围内以公告形式公布暂停办理相关手续的事项和期限。各种渠道的正规信息，长期的宣传，完全可以给私人租客时间做相应的准备。所以结论是，没有必要对私人佃户采取“买卖不破租”的特殊规则。否则，将导致私营业主的利益受损。