房地产抵押登记中的行政赔偿问题探讨一

1994年2月8日，鑫盛包装印刷(深圳)有限公司(以下简称鑫盛公司)向深圳有色金属财务公司
以下简称财务公司借款870万元，鑫盛公司以其价值1355.5万元的国有土地使用权作为借款抵押物。新公司逾期未还款，财务公司向深圳市中级人民法院提起民事诉讼。新盛公司被深圳市中级人民法院宣告破产。在破产程序中，财务公司对抵押财产的优先受偿权未得到确认，后又因鑫盛公司的破产财产不足以清偿破产费用，深圳中院作出民事裁定，裁定终结鑫盛公司的破产程序，使财务公司的民事权益根本无法实现。财务公司随后提起行政诉讼和行政赔偿诉讼，要求规划国土局赔偿其损失。法院经审理认为，规划国土局在新生公司申请不符合法定条件、未经过法定公告程序的情况下为其发放房产证的行为违法，基于违法具体行政行为的抵押登记也违法。而且房产证涉及的土地在此之前已经抵押过，属于重复抵押。因此，深圳市中级人民法院判决撤销深圳市规划国土局出具的房产证和深圳市规划国土局的抵押登记。鑫盛公司现已破产，原告穷尽其民事权利实现途径仍无法实现。因此，被告的违法批准和抵押登记无效，给原告造成了直接经济损失。规划国土局赔偿财务公司贷款本金直接损失870万元。
本案是不动产错误登记直接导致丧失优先受偿权的典型案例。由于法律规定的不完善，行政赔偿与一般侵权赔偿的责任如何分担和衔接成为困扰司法界的难题。分析了不动产虚假登记行政赔偿的归责原则、依据、赔偿范围、责任分担和赔偿方式。
归责原则
归责原则主要有三种:过错归责原则；过错加违法原则；违法归责原则。违法性归责原则是指国家机关及其工作人员违反法律、法规和规章侵害公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害的，由国家承担赔偿责任的归责原则。国家是否承担赔偿责任，完全取决于国家机关及其工作人员的行为是否违法。《国家赔偿法》第二条规定:“国家机关及其工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”可见，我国采用的归责原则是违法归责原则。
目前法院的司法解释对混合侵权中行政机关的责任有所突破。法院2001法23号司法解释规定“公安机关不履行法定职责，对公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，应当承担行政赔偿责任。在确定赔偿金额时，应当考虑不履行法定职责在损害过程中的作用和损害结果等因素”。不履行法定职责对公民、法人或者其他组织合法权益造成的损害，就其构成要件而言，与本条所说的混合侵权非常相似，也是由行政机关不履行法定职责的行政侵权行为与对方的民事侵权行为共同作用造成的。因此，上述司法解释实际上是对《国家赔偿法》规定的补充，突破了对《国家赔偿法》的传统理解，对本文讨论的不动产登记混合侵权的行政赔偿具有一定的指导意义。我国《城市房屋所有权登记管理办法》第三十七条规定:“因登记机关工作人员的过失，致使权利人因登记不当遭受经济损失的，登记机关应当对当事人的直接经济损失承担赔偿责任。”由此，不动产登记行政主管部门应当对错误登记进行赔偿。
归责方式
如何确定民事侵权行为人与违法行政机关的责任分担，司法实践中有几种不同意见，需要法律或司法解释加以规定。
第一，当事人请求行政赔偿时，行政机关应当先赔偿全部损失，然后行政机关再向民事侵权人追偿，可以理解为连带责任。由于不动产登记部门的行政赔偿由国家赔偿保障，这种做法有利于有效保护当事人的权益。然而，它的缺点是显而易见的。行政机关与民事侵权人的责任分担仍然是一个亟待解决的问题，行政机关对民事侵权人的追偿缺乏制度保障。《国家赔偿法》只规定赔偿义务机关赔偿损失后，可以要求内部工作人员或者受委托承担重大责任的组织、个人承担部分或者全部赔偿费用，但没有规定赔偿义务机关以外的共同加害人追偿。