巨灾保险立法亟待制定

近几年，我国重大自然灾害频发，如2008年南方雪灾和汶川地震令我国遭受巨大的人员伤亡和财产损失。单靠政府财政拨款和民间捐款等传统救济方式已无法满足现实需要，巨灾保险法律制度素来具有"减震器"之称，在防范巨灾风险和抵御重大损失方面具有显著的制度优势。
因此，探索和制定适合我国国情的巨灾保险法为现实所必需。

从国外巨灾保险发展的历史来看， 日本政府于1966年颁布了《地震保险法》，美国于1973年通过《国家洪水保险法》，法国于1982年通过了《自然灾害保险补偿法》，上述国家都将巨灾保险的发展模式、保险人和被保险人的权利义务等在上述法律中加以明确，从而在分散巨灾风险方面发挥了极大作用。我国时至今日，仍然没有制定出一部关于巨灾保险的完整的法律法规，巨灾保险法亟待提上我国立法日程。

我国的巨灾保险立法应主要对以下内容作出规定：

首先，将巨灾保险定位为政策性保险。发达国家巨灾保险制度发展的历史表明，政府在这一制度的建立和实施中所起的作用不可或缺。由于巨灾风险较大，巨灾保险业务具有高赔付率、低利润的特点，因而该保险产品都具有准公共物品性质。商业保险公司以追求利润为经营目标，在风险与收益无法成正比的情形下，常常视巨灾保险为畏途。因此，巨灾保险无法像商业保险项目能够在市场交易中自发产生，需要政府建立相关制度和提供政策，以矫正市场对该准公共产品供应不足的"失灵"状况。

其次，巨灾保险是自愿性保险。在不同的保险法律制度中，巨灾保险既可能是强制性保险，也可能是自愿性保险。欧盟现有的27个成员国中，除法国、挪威、西班牙、瑞典和土耳其5国建立了强制性巨灾保险体系，通过立法手段要求符合某类条件的投保人必须购买外，其他国家大都实行自愿性巨灾保险，即投保人可自行选择是否购买巨灾保险。巨灾风险的低概率和我国民众平均收入的低水平客观上要求我国的巨灾保险应当是自愿性保险。现阶段，应主要通过国家扶持政策和提高居民收入水平以提高巨灾保险的投保率。

再次，建立巨灾风险基金。巨灾风险基金数额庞大，可从以下几方面获取：第一，每年的巨灾保费收入。第二，国家每年从财政预算中按一定比例划入一部分。第三，国家可另行向保险公司按应缴营业税额或年财产保费收入的一定比例提取巨灾风险准备金，充入巨灾风险基金。从以上渠道获取的巨灾保险基金，全部滚动积累，实行单独建账，长期积累，专款专用。巨灾保险基金应由资信良好的基金管理公司进行保值、增值运作，以应对巨灾风险带来的巨额赔付。

第四，确立再保险制度。再保险作为"保险的保险"，是一种有效分散保险公司风险的经营形式。巨灾风险极高，为分散风险，减轻保险经营主体的负担，将来出台的《巨灾保险法》应规定，保险经营主体必须与再保险公司建立再保险业务关系。在目前再保险公司都不愿意接纳巨灾再保险业务的情况下，国家可安排专款组建政策性的全国巨灾再保险公司，或对现有的再保险公司经营巨灾再保险业务产生的亏损给予财政补贴。

第五，确定巨灾保险的业务监管机构。巨灾保险涉及的地域、行业较广，与之发生业务管理关系的部门较多。如作为保险业务，保监会可对其进行监管；作为主要的行业保障，农业部正积极推进巨灾保险的实施；作为资金保障，财政部在巨灾保险事业中居于重要地位；此外，还有一些其他部门直接或间接地参与巨灾保险的监管工作。这种没有牵头机构运作的管理体制对巨灾保险制度的运行十分不利，因此，有必要从有利监管和统一协调的角度出发，在法律中确定主要的业务监管机构，避免可能出现的部门多头负责的情形。今后可由主管全国保险工作的保监会牵头，会同有关部门负责巨灾保险的推进和监管工作。

第六，给予巨灾保险财税优惠。缘于巨灾保险的政策性特点，国家应依靠"有形之手"对该保险项目予以财政和税收优惠扶持。就财政工具而言，应当对巨灾保险项目给予额度不同的投保人保费补贴。补贴标准可视财政状况以及风险程度、经济效益、政府产业政策等因素综合研究确定。就税收工具而言，为提高巨灾保险经营主体的自我积累能力，对巨灾保费收入应免征或减少征收营业税和所得税，并鼓励保险公司将每年的盈利结余资金转入巨灾保险风险基金。