防洪工程经济评价方法及指标分析

一、防洪工程经济评价的特点
　　防洪工程经济评价按照规范应采用系列法或频率法。经济评价所依据的基础资料应翔实可靠，其中包括防洪保护范围内各类财产组成、淹没损失等社会经济资料，包括设计频率及其他相关频率洪水的洪峰、不同时段洪量在内的水文资料，流域内相关的防洪工程调度运用资料等，据此提出经济评价指标。防洪效益计算是经济评价中最重要的基础工作，防洪工程的计算效益包括设计年效益、大洪水年效益及多年平均效益。设计年效益是指发生设计洪水时，利用防洪工程所获得的防洪效益；大洪水年效益是指在实际中曾出现过的某次大洪水或发生某一较稀遇频率洪水时，依靠防洪工程所能获得的防洪效益。两者均是以一场洪水为基础，计算工程在某一特定洪水年的防洪效益。多年平均效益是在计算系列内，对发生从现状防洪标准至设计标准洪水之间的任何频率洪水以及发生超标准洪水时，将工程发挥的防洪效益均折算到系列的每一年，由此得出计算系列内逐年的防洪效益。在评价防洪工程的经济合理性时，应分别计算三种效益，以求能全面反映工程的防洪效益和经济指标，其中应以计算多年平均效益下的经济评价指标为基础。
　　对承担防洪任务的水库枢纽工程，防洪保护对象及保护范围一般比较明确。其防洪标准(洪水频率或重现期)容易确定，经济评价可按确定的防洪标准采用频率法计算不同频率洪水的超额洪量，调查统计相应淹没范围内的洪灾损失，并以有、无工程所减免的洪灾损失作为水库工程的防洪效益，据此可计算多年平均防洪效益值。对于某些承担防洪任务的枢纽工程，经计算后，经济评价指标经济内部收益率达不到12%，这种现象在实际工程设计中常有发生，也是正常的。分析其原因有三：一是超额洪量划定淹没范围，由防洪标准确定的某一频率洪水的超额洪量有限，淹没范围也就是保护范围有限，直接影响计算效益。二是防洪保护对象是靠综合措施达到防洪标准的，水库承担的防洪任务只是其中一部分，其防洪效益需经分摊后计入水库枢纽，分摊后的经济效益值有限，影响评价指标。三是对防洪标准较高的项目，设计标准下的防洪效益较大，但计算得出的多年平均效益明显低于设计年效益，由此导致评价指标达不到规范要求。对此，一方面可按该规范规定，采用略低的社会折现率进行国民经济评价；另一方面，应对设计年、特大洪水年效益做进一步分析评价，准确全面反映工程的经济指标。
　　河道、堤防工程的经济评价有一定难度。相对于水库枢纽来说，堤防工程具有以下特点：(1)堤防工程战线长，涉及范围广，其保护范围和部分保护对象难以准确界定。例如长江干堤中荆江大堤的保护对象为江汉平原，洪湖监利长江干堤，在不分洪时其保护对象亦是江汉平原，其中包括武汉市。而武汉市堤防的保护对象也是武汉市。(2)堤防工程的防洪标准难以用洪水重现期或频率来表示。例如长江中下游各河段均按照长江流域综合利用规划简要报告中明确规定的防洪目标：防御1954年型洪水进行规划设计，其防洪标准是以水位形式反映的，而其水位又涉及江湖关系、分蓄洪区的启用及分洪量的多少以及干支流不同的洪水组合，因此在该河段如城陵矶附近很难确定该防洪目标的频率值或洪水重现期。(3)有些堤防工程在实施整治措施前后其防洪标准并未改变，属于除险加固性质。(4)对于河道整治、护岸工程来说，其工程性质不存在标准问题，护岸工程断面的大小与防洪标准的取值并无直接关系，工程实施前后只是其安全度和稳定性发生了变化，减小了崩岸的机率，提高了安全保证程度。基于以上特点，堤防工程、河道护岸工程等的防洪效益以及经济评价难以与洪水频率直接发生联系，这是区别于枢纽工程的显著特点，对此《水利建设项目经济评价规范》中也未明确规定计算方法。

　　二、河道、堤防工程防洪效益计算
　　河道和堤防工程设计中，防洪效益及经济评价计算方法上的不规范及任意性，给各段堤防工程相互间的分析比较带来了难度，有些甚至混淆了基本概念，得出了相反的结论。因此有必要针对堤防工程的特点，在《水利建设项目经济评价规范》的指导下，提出河道、堤防工程防洪效益的具体计算方法。这些方法仍应以“有、无工程所减免的洪灾损失以及所减少的防汛抢险费用作为防洪工程的效益”作为其理论基础，以规范中提出的频率法、系列法为基本技术方法，同时应具有实用性和可操作性。
　　(一)防洪效益计算范围的确定
　　防洪工程保护范围的确定是防洪效益计算的基础。防洪效益的计算范围也就是防洪工程的保护范围，以设计防洪标准下可以独立形成防洪保护圈的范围为基础，按照不同河段的具体情况，有以下几种方法可以选用：(1)对于防洪标准以洪水重现期或频率表示的防洪工程，其防洪效益计算范围可以根据自然地形及已建的水利工程等情况，按设计洪水情况下所产生的超额洪量所淹没的范围计算。(2)对于防洪标准是以某一水位(或流量)表示的防洪工程，其范围可以根据地形等高线及已有的工程(如铁路、公路路基)，用设计水位(设防流量应根据水位一流量关系曲线换算成设计水位)平推至与某等高线相交处，由此形成防洪保护圈，确定淹没范围。(3)对于威胁堤防安全的护岸工程，由于护岸工程本身并无防洪标准，其意义和作用在于保护相应的堤防工程安全，因此其效益计算范围应与其保护的堤防工程的效益范围相一致。(4)对于单一的护岸工程，如岸线高程已达到设计水位要求，不需修筑堤防工程，仅由于岸线本身地质构造或由于受水流冲刷作用，造成岸线不稳定，有崩岸坍塌的危险需修筑护岸工程保护的，或堤外滩地较宽，有人居住及有耕地需要固滩护岸的工程，其效益计算范围可按每年平均塌岸宽度与计算期的年数乘积求得，或以计算系列中实际坍塌范围作为防洪工程效益计算范围。
　　(二)防洪效益计算方法
　　针对各防洪工程的具体情况，计算其防洪效益时可选用以下方法：(1)对于防洪标准以洪水重现期或频率表示的工程项目，其效益计算可以采用频率法，即分别计算不同频率洪水时的淹没面积、淹没财产损失率，根据调查的淹没区内各类财产组成情况，计算各频率洪水下的洪灾损失，按照“有、无工程所减免的洪灾损失作为防洪效益”的原则，计算多年平均防洪效益。(2)对于洪水组合复杂，其水位变化受多种因素影响，又涉及江湖关系、蓄滞洪区的使用时间、顺序及分洪量不易确定等因素的项目，难以用确定的某一频率洪水表示防洪标准时，可采用系列法计算防洪效益。首先确定计算系列的起讫年份，以系列初始年份工程所能防御的水位作为无工程时的现状标准，以本次设计水位作为有工程后的设计标准，把该计算系列中各年堤防加固投资、防汛抢险的费用经折算后均计算在内，作为工程的计算投资；对计算系列中超过现状水位的年份进行调查统计，并根据各年的淹没范围计算洪灾损失，经折算后，作为工程的防洪效益，并以此为基础计算多年平均防洪效益。其中应扣除系列中在设计水位范围内实际溃堤以及超过设计水位溃堤所造成的直接经济损失。(3)对于防洪标准不宜用洪水重现期或频率表示，而以某一水位表示的堤防工程，如长江下游的江苏河段，堤防工程的标准主要由水位控制，该河段水位对于上中游的不同洪水组合所形成的流量变化反应不敏感，对此可不用频率洪水计算，而用水位频率与淹没损失的关系计算防洪效益。 (4)对于防止江岸崩塌改变河势或为稳定岸线保护堤防安全的护岸工程，可采用系列法计算工程效益。
　　三、评价指标分析
　　《水利建设项目经济评价规范》明确规定，水利建设项目的经济评价应包括国民经济评价和财务评价，国民经济评价应从国家整体角度考察项目对国民经济所作的净贡献，评价项目的经济合理性。财务评价应从项目财务角度，考察项目的赢利能力、清偿能力。水利建设项目经济评价应以国民经济评价为主，属于社会公益性质的水利建设项目，无财务收入或财务收入很少时应进行财务分析计算，提出维持项目正常运行需由国家补贴的资金数额和需采取的经济优惠措施及有关政策。具有综合利用功能的水利建设项目，国民经济评价和财务评价都应把项目作为整体进行评价。
　　经过对各类防洪工程防洪效益的合理分析计算，为项目整体进行国民经济评价和财务评价创造了条件，提供了评价的依据。
　　(一)经济评价
　　按照规范要求各类水利建设项目均应对项目整体进行国民经济评价。
　　1．对综合利用的枢纽工程，应采用影子价格分别计算多年平均效益及各项功能的年效益，提出经调整后的项目整体的固定资产投资、年运行费及流动资金，采用国家规定的12%的社会折现率，计算经济净现值，并计算项目整体的经济内部收益率，与规定的社会折现率进行对比分析。有防洪任务的枢纽工程，在合理计算各项功能效益的前提下，一般来讲其经济评价指标较水电工程要低，若不满足12%社会折现率要求时，也可按7%的社会折现率做进一步计算，评价项目整体的经济合理性。
　　2．对同时包括堤防及护岸工程的项目，可将其视为一个整体，其效益计算范围、工程标准等均采用相同数值。护岸工程虽然不能以洪水重现期或频率的概念反映其标准高低，但可将其视为保护堤防工程达到设计标准的一项工程措施，在效益和费用的计算上按整体考虑。单一的护岸工程可按前述的效益与费用计算方法，进行项目的经济评价。
　　3．对有些项目整体可以明确划分为多个单独成立的项目时，除对项目整体进行国民经济评价外，还应对可分解的独立项目进行评价，以考察每个项目的经济合理性，以及为工程分期实施提供参考依据。例如按行政区划所做的防洪工程，根据自然地形，堤防可分为几段，形成几个独立的保护圈，从理论上讲应对每段堤防分别进行经济评价，提出相应的评价指标，由于各段堤防的保护对象不同，工程级别、工程措施也不同，相应得出的各段评价指标也不同。在实际操作中，为简化计算也可仅对项目整体进行评价。
　　4．仅对防洪工程的局部地段实施整治加固工程措施的项目，在计算防洪效益的工程费用后，应检查效益和费用的计算口径是否对应一致，如不一致应进行调整。如武汉市龙王庙险段整治工程，其保护对象为武汉市的汉口，防洪效益计算范围应根据设防水位平推求得，并计算该区域内减少洪灾损失的差值。但是要保证汉口不受汉江、长江洪水侵袭，需要几十公里的堤防工程，龙王庙堤段仅是其中的一部分，把整个汉口达到防洪标准的防洪效益都作为龙王庙险段整治工程的防洪效益，并以此进行经济评价显然不符合实际情况。对此，一种方法是把整个防洪保护区的防洪效益按龙王庙险段长度占整体堤防长度比例分摊到龙王庙堤段，用调整后的效益值进行经济评价；另一种方法是计算整个保护区的防洪效益，同时分析在设计防洪标准内，龙王庙险段出险垮堤的概率，以此为基础进行经济评价。
　　5．对防洪保护范围是由几个独立的防洪工程共同保护的情况，在对其中一部分防洪工程实施整险加固措施时，仍应遵循效益与费用计算口径一致的原则，对计算范围内的防洪效益按比例进行分摊后计算经济评价指标。如湖南长江干堤中建设建新、君山农场，由长江干堤与湖堤共同保护农场防洪安全，在做长江干堤加高加固工程的经济评价时，应把保护区的防洪效益在长江干堤与湖堤之间进行合理分摊，由此得出的评价指标才是符合实际情况的。
　　6．对项目整体进行国民经济评价计算后，应对其评价指标进行必要的分析。对评价指标较低、甚至不满足规范要求的，应分析其原因诸如项目的社会经济状况以及与确定的防洪标准是否协调，采取的工程措施是否合理等，从而进一步论证该项目的必要性和合理性。对评价指标超出社会折现率较多的项目，同样应从项目区的社会经济状况、经济发展水平、重要设施及财产组成等方面进行合理分析说明。
　　(二)财务评价
　　承担防洪任务的水利建设项目，属具有社会公益性质的工程，无财务收入或财务收入较少。按规范规定，应对项目整体进行财务分析。
　　1．对承担防洪任务的综合利用枢纽工程，财务评价的内容应包括两方面。一是对项目整体进行财务分析。对承担防洪任务的枢纽工程，由于其水库的调度运行要服从防洪要求，必定会影响其他功能的效益。而防洪属社会公益性质，无财务收入，因此应将项目的各项功能视为一整体进行财务分析，测算维持项目整体中各项功能正常运行所需要的年运行费以及总成本费用。年运行费的来源渠道可包括：在综合利用枢纽中其他功能的财务收入中解决部分支出，部分依靠财政拨款，部分防洪保安基金返回用于工程管理等，或提出相应的政策措施如减免税额、提高供水价格、提高上网电价等以解决项目整体的财务费用支出。二是对枢纽工程中有财务收入的功能如发电、供水、航运等分别进行财务评价。根据各项功能所占用项目整体中的实物指标，各功能效益现值、等效替代工程费用现值等因素，对各项功能进行投资分摊，并由分摊后的投资、计算的财务收入对该项目中各功能的赢利能力、清偿能力进行测算考察，提出相应的财务指标。财务评价的具体方法及指标分析可参照有关规范执行。
　　2．对河道、堤防等完全属于社会公益性质，无财务收入的防洪工程，按照规范要求应做财务分析，测算维持工程正常运行所需的维护管理费用。在财务分析中应提出基本反映客观实际的财务费用，可对项目的年运行费分项测算。经对不同地区不同工程情况调查，总结归纳出此类防洪工程维护费用的估算依据和方法：
　　(1)土方工程的维护费。重点是计算土堤日常维护所需土方量，包括雨水冲刷土方流失、蚁鼠洞穴填补、堤顶道路轧毁修复等内容。各类土方流失量应根据以往工程运行、管理情况或类似工程分析确定，可用每延米所需土方数与堤防总长度及土方单价的乘积求得。维护土方量还应针对不同情况对新筑堤段和老堤加固堤段分别测算，为简化计算也可采用统一数值。
　　(2)小型穿堤涵闸的维护费。重点是建筑物的设备材料、零配件的修理更换，闸门启闭所耗费的燃料及动力，涵洞、涵管的检查及维修费用。由于其单项工程规模小，工程数量多，难以套用现行规范。应根据以往工程运行情况分别估算每座涵洞(管)的维修费、小型闸门的运行费，与相应建筑物总数乘积求得。
　　(3)大中型涵闸的维修费。堤防工程中包括大中型涵闸时，由于此类建筑物具有一定规模，其建设、管理、运行均应按相应的规范或批准的设计文件实施，其运行费应参照有关规范分析确定。
　　(4)城市防洪墙的维护费。城市防洪墙一般均采用钢筋混凝土修筑而成，工程一次性投资较土堤大，但其安全性好，不易出现类似土堤的损坏或流失现象，因此不能套用土堤的维护费用。城市防洪墙均建在城市内或城市边缘，在工程上或工程附近游动人员较多，维护的重点是加强巡查，可按每个管理人员应负责管理的工程长度测算所需管理人员总数，再乘以每个管理人员的费用求得。其次还可考虑部分材料费。
　　(5)护岸工程的维护费。护岸工程为水下工程，同时又是动态的，其维护方法和维护费用测算具有一定难度。重点是掌握各河段设计抛石方量及石方流失百分比，以此作为计算补抛维护方量的基础。可根据护岸工程设计中确定的重点守护段、一般守护段、新护段、加固段等不同情况分别确定。通过计算一个标准断面所需的维护方量与护岸工程长度乘积求得。
　　(6)防洪工程管理人员的确定。在有关规范中规定了工程管理人员的数量及职责，但在防洪工程项目中，具体情况复杂多变，有些堤段如江苏长江堤防，由于历史原因及生产、生活习惯，堤防上的穿堤建筑物成百上千座，部分堤段平均每公里堤防上有2～3座涵闸等建筑物，增加了工程管理的难度和费用；有些堤段如江西长江干堤，由于地形条件堤防处于丘陵地区，间断不连续，每段堤防的高度和长度都不大，相应的管理工作量就大大减轻。因此在计算确定工程管理人数时应根据具体情况分析确定。人员工资也应考虑地区的差别不应统一采用固定值。
　　通过上述分项估算费用，可得出比较切合实际的防洪工程管理运行费用。财务分析的目的还在于测算出年运行费后，提出年运行费的来源渠道或政策措施建议，以达到使这项资金费用有来源渠道，同时也告知工程项目的建设者和管理者，工程建成后要发挥设计效益，每年还需投入相应的管理费用，而不是一劳永逸。