司法调研 | 执行裁判权与执行实施权相分离改革路径探析——以江苏省三级法院审执分离改革试点为样本

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文 | 江苏省高级人民法院执行局、执行裁判庭联合课题组

审判权与执行权相分离体制改革（以下简称“审执分离改革”）是党的十八届四中全会确定的改革任务。2021年1月，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》进一步提出要“深入推进审执分离”。为贯彻落实中央要求，自2015年1月起，最高人民法院先后批复同意浙江、江苏、上海、河北唐山等地区开展改革试点，并在《关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要（2019—2023）》《关于进一步完善执行权制约机制 加强执行监督的意见》等规范性文件中多次强调要深化审执分离改革，充分发挥执行裁判权对执行实施权的制衡和约束作用。

江苏省作为审执分离改革试点地区之一，以在全省三级法院普遍设立单独序列的执行裁判庭为标志，从2017年开始率先开展此项改革试点。六年来，江苏省三级法院执行裁判部门不断开拓创新，在解决争议、保护权益、规范执行等方面进行了一系列探索，为持续深入推进审执分离改革积累了丰富的实践经验，提供了坚实的实证基础。本文梳理了江苏省三级法院六年来开展审执分离改革的理论基点、具体实践，总结了改革取得的成效及进一步完善的意见建议，通过对实践样本进行分析以期为进一步深化审执分离改革提供参考。

理论基点

2007年10月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议审议通过了对《中华人民共和国民事诉讼法》的第一次修正，在执行程序中增设了执行异议复议、执行监督、案外人异议、执行异议之诉等程序，以期加强对执行实施权的监督和对民事权利的救济，及时发现和纠正不规范的执行行为。在审执分离改革之前，执行异议、执行复议、案外人异议案件均由设立在人民法院执行局内部的执行裁决处（科）办理，而执行异议之诉案件则根据相应执行依据的案由分别由不同的民商事审判部门办理。从实践效果来看，这种权力配置方式有利于人民法院执行局及时发现并主动纠正不规范的执行行为，满足执行程序的效率要求。但是，一部分执行审查权由人民法院执行局行使，一定程度上影响了对执行实施权监督制约的有效性。而执行异议之诉案件分散在不同的民商事审判部门，则造成专业的执行裁判审判力量较难形成、裁判尺度较难统一等问题，一定程度上影响了执行异议之诉案件审理的质量和效率。

为解决上述问题，江苏省高级人民法院经过深入调研后认为，我国民事执行机构的设置模式属于“内置单一式”，即把民事执行权统一交由执行局，而执行局设置于人民法院内部。由于人民法院是独立行使审判权的国家机关，审查执行实施权的运行、救济相关主体的权利均属于审判权运行的范畴，故需要在人民法院内部构建有效的对执行实施权的监督制约机制。为最大限度克服人民法院内部监督存在的局限性，有必要将执行实施权和执行裁判权分离，分别由互不隶属的两个机构行使，以确保人民法院内部监督的有效性，真正制衡和监督执行实施权，促进执行规范。同时，为解决审判专业化问题，人民法院有必要将分散在各民商事审判部门的执行异议之诉案件集中办理。

2022年9月22日，江苏省高级人民法院召开全省法院进一步推进“执破融合”改革现场会 刘汐 摄

具体实践

从2017年开始，江苏省三级法院探索设立与其他审判业务部门平行的执行裁判部门，从而在法院内部实现执行裁判权与执行实施权的分离，并以此为基点从以下几个方面展开改革实践：

（一）强化组织领导，完善机构配置

一是加强制度设计。改革试点之初，江苏高院成立了审执分离改革试点领导小组，按照“深化内分”的总体思路，印发《关于实行审判权与执行权相分离体制改革的实施方案》及相关配套性文件，在全省三级法院全面开展审执分离改革试点工作。

二是设立专业审判庭。江苏高院及各中级法院均设立执行裁判庭，负责办理执行异议、执行复议、执行异议之诉案件及消极执行督办案件以外的执行监督案件；各基层法院均明确由一个民事审判部门办理上述执行裁判案件。同时，有条件的执行裁判庭还负责办理执行程序转破产程序的破产案件和拒不执行判决、裁定罪的刑事自诉案件。

三是强化专业审判力量。江苏高院及各中级法院由执行裁判庭专职审理执行裁判案件，基层法院设立固定合议庭审理执行裁判案件，培养专业审判力量。

（二）确立价值导向，明确职能定位

一是明确价值取向。江苏高院立足理顺审判权与执行权的关系，助力切实解决执行难，确立了执行裁判工作要救济当事人、利害关系人及案外人的权利、监督执行实施权、规范执行行为、促进执行公正的价值取向。这一价值取向既符合专门化审判的要求，也符合执行权运行规律。

二是明确功能定位。江苏高院将执行裁判的功能定位为权利救济与程序保障，并将其进一步细分为救济、监督、保障及规制四项主要功能。第一是救济功能，主要是对执行当事人、利害关系人及案外人受到侵犯的合法权益予以救济，这是执行裁判权最基本的功能。第二是监督功能，主要是对执行法院的执行行为予以监督和制约，通过审查执行行为的合法性，及时纠正不当执行行为。第三是保障功能，主要是识别相关主体假借执行异议、执行复议或者执行异议之诉程序拖延执行实施程序的行为，依法及时驳回相应主张，保障执行程序快速有效推进。第四是规制功能，主要是通过对规避执行、恶意逃债及拒不履行协助义务的行为依法予以规制，支持执行机构的制裁行为，扫除执行程序中遇到的各种障碍。

三是明确工作理念。江苏高院根据执行裁判权的运行特点，确定执行裁判工作应坚持效率与公正相统一、权利救济法定及有限救济的工作理念。执行裁判权与执行实施权的密切关系决定了执行裁判工作相对于其他民商事审判工作而言，对“效率”的要求更高，特别是执行异议、执行复议案件，以书面审查、形式审查为原则，将效率作为首要价值追求。执行裁判工作既要做到审执分离，又要做到审执配合，以确保执行程序的效率价值，保证相关权利的实现。为此，江苏省三级法院通过强化立、审、执协调配合，探索推进执行裁判案件繁简分流工作机制，简化内部流转环节，以切实提高执行裁判案件办理效率，实现执行效率和执行效果的最大化。

（三）强化业务指导，统一裁判尺度

一是出台审理指南。针对执行裁判尺度不统一、法律适用争议较大等较为突出的问题，2017年以来，江苏高院立足职能定位，加强调查研究，在总结实践经验的基础上，先后制定出台《执行异议及异议之诉案件审理指南（一）（二）（三）》《执行裁判文书样式》《关于规范和完善执行裁判文书材料立卷归档的指导性意见》《审查类执行监督案件办理程序指南》等业务指导文件，明确规定了相关程序之间的衔接问题，细化了执行异议、执行复议、执行异议之诉的审理规则，规范了案件办理流程，统一了法律文书样式，为处于创建期的执行裁判工作提供了及时有力的规范和指导。此外，江苏高院组织撰写的业务指导用书进一步提升了执行裁判工作的理论水平。

二是加强案例指导。为进一步加强执行裁判业务指导的针对性和有效性，江苏高院建立了发回和改判类执行裁判案件分析通报机制。江苏高院及各中级法院均常态化下发案件分析通报，逐案分析案件被发回重审或改判的原因，并在此基础上提炼裁判要旨，作为类案审理的参考，防止同类错误重复发生。江苏高院制定下发的《关于建立执行裁判发改案件通报、分析和问责机制的意见（试行）》，将同一问题反复被发回重审或改判作为问责的情形之一，增强通报机制的有效性。2022年5月，江苏高院建立执行裁判典型案例通报制度，围绕执行实施和执行裁判过程中存在的共性问题，归纳典型执行行为，发布具有较强指导价值的案例，梳理基本案情，提炼裁判规则，推进执行实施和执行裁判工作水平同步提升。

三是定期开展案件评查、优秀案例和优秀裁判文书评选等活动。江苏高院及各中级法院通过案件评查，指出案件办理中存在的问题并限期整改，将案件评查中发现的共性问题纳入业务培训重点，不断提升案件质量。此外，江苏高院还在全省三级法院开展执行裁判优秀案例及优秀裁判文书评选活动，更好地发挥示范引领作用，提升执行裁判文书撰写水平。

四是加强业务培训。围绕新出台的涉及执行实施、执行裁判等方面的司法解释、规范性文件和实践中发现的疑难复杂问题，江苏高院及时组织培训和解读，进行业务指导，不断提升全省执行裁判队伍专业化素养。

实践成效

审执分离改革试点工作开展以来，江苏省三级法院执行裁判部门进行了许多有益探索，审理了大量执行裁判案件，依法纠正了一批不规范执行行为，初步形成了一支专业化执行裁判队伍，为持续深入推进审执分离改革打下了坚实基础，也为全国法院贡献了“江苏经验”。

（一）对执行实施权的监督更有力高效

2017—2022年，江苏省三级法院共审结执行裁判类案件13.9万件，其中，执行异议、执行复议等案件11.4万余件，执行异议之诉案件2.5万件，纠正了一批不规范执行行为。绝大多数执行争议被导入法定渠道化解，及时解决了执行程序中衍生出来的各种程序性、实体性权利争议，有效保护了当事人、利害关系人及案外人的合法权益，对于规范执行行为、促进执行公正、化解涉执信访矛盾、减少涉执信访数量、推动解决执行难问题，发挥了重要作用。

（二）执行裁判案件办理效率持续提高

从江苏省三级法院执行裁判案件的办理效率看，各类案件审理天数逐年下降，法定期限内结案率逐年上升，案件办理效率逐渐提升，审判效率指标总体向好。2017—2022年，执行审查类案件平均审理天数20余天，执行异议之诉类案件平均审理天数100余天，平均法定期限内结案率达90.21%。当事人、利害关系人和案外人权利救济的效率更高，这不仅保障了执行程序的顺利推进，也有力地打击了规避执行的行为。

（三）培养了一支专业化执行裁判队伍

执行裁判权处于执行权与审判权交叉领域，兼具权利实现与争议解决的双重属性，对审判人员综合素质要求更高。六年来，江苏省三级法院已形成了一个全新的审判业务条线，积累了较为丰富的审判经验，训练养成了既有别于执行实施又有别于传统民商事审判的独特执行裁判思维，逐步锻炼和培养出一支既懂执行又懂审判的专业化执行裁判队伍。截至2022年12月，江苏省三级法院已有执行裁判人员1211名，其中员额法官489名，为实现执行裁判案件的专业化审理提供了可靠的组织保障。

（四）助力优化法治化营商环境，构建社会诚信体系

一是打击规避执行行为。江苏省三级法院以虚假诉讼专项治理活动为抓手，强化对规避执行行为的打击力度，依法制裁逃避执行、规避执行及假借执行异议、执行复议程序拖延执行等行为。江苏高院公开发布通过虚假转账、恶意串通、虚构租赁关系、律师伪造证据材料等规避执行的典型案例，引导社会诚实守信，增强司法公信力，彰显法律权威。

二是积极探索“执转破”案件办理新机制。江苏省部分法院执行裁判部门承担了“执转破”的破产案件的办理工作。江苏高院制定《关于推进“执破融合”改革 规范“执转破”案件办理流程工作导则（试行）》，在“执破衔接”的基础上促进“执破融合”，进一步推进“执转破”工作依法、规范、高效运行，完善市场主体退出机制，有效促进资源优化配置，优化法治化营商环境。

三是稳步推进“与个人破产制度功能相当”的改革试点工作。江苏省是最高人民法院确定的“与个人破产制度功能相当”改革试点省份之一。截至2022年12月，江苏省13个设区市的两级法院均已纳入试点范围，江苏高院在各地试点经验基础上，制定《关于开展“与个人破产制度功能相当试点”工作中若干问题解答》，对28个重点问题进行规范和指引。各试点法院共受理此类案件647件，已结案547件，近百名债务人得到免责，为“诚信而不幸”的自然人重生提供路径。

改革建议

当前，江苏省三级法院审执分离改革工作仍面临一些困难和问题，例如，执行裁判案件审判质效有待提升，执行裁判力量仍较薄弱，裁执协调配合有待加强等。为进一步深化审执分离改革，充分发挥执行裁判职能作用，促进高效公正规范文明执行，课题组特提出以下建议：

一是完善执行裁判工作机制。人民法院应确保执行救济渠道畅通，坚决杜绝执行裁判案件有案不立、先审后立现象。上级法院应当进一步通过加强业务培训、制定下发业务指导文件、定期开展案件评查、加强疑难问题调研、组织评选优秀案例和优秀裁判文书等方式，着力促进裁判尺度统一，提升案件审理质量。人民法院应强化执行裁判案件审限管理，全面推行要素式审判方法，充分利用“执行无纸化”改革成果辅助查明案情，切实提升执行裁判案件办理效率。

二是加强执、裁衔接配合。人民法院应完善执行机构与执行裁判部门的沟通协作机制。执行裁判部门应将案件立案、审理等情况及时通知执行机构，以便于执行机构及时自查自纠。执行机构应将执行异议申请及时移送执行裁判部门，并积极配合材料移交、案情调查、矛盾化解等工作。执行裁判案件审理期间，执行机构发现自身存在不规范的执行行为，应当及时自行纠正。执行裁判案件审理结果为撤销、变更执行行为或者中止对标的物执行的，执行机构应当及时落实，无故拖延或拒不落实的应当依法依规予以问责。

三是加强执行裁判队伍建设。人民法院应进一步加强执行裁判力量配备，办理执行裁判案件的员额法官应当具备民商事审判或者执行工作经验。无执行工作经验的人员，应于任职前在执行机构接受不少于一个月的执行实施工作实训。对执行裁判人员考核适用对审判人员的考核方法，以科学反映执行裁判案件办理的难度和强度。上级法院应定期发布《执行裁判典型案例通报》，及时纠正执行实施及执行裁判工作中存在的共性问题，不断提升执行规范化水平。

总之，深入推进审执分离改革，需要建立健全独立、专业、高质、高效的执行裁判权运行体系，以充分发挥执行裁判权对执行实施权的监督制约作用，使人民法院执行裁判部门成为合法权益的“守护人”、规范执行的“质检员”、规避执行的“拦阻网”、涉执纠纷的“终结者”，从而在体制上助力执行规范化建设，推进切实解决执行难。

（课题组成员：朱嵘、王成、程洁、卢思宇）

本期封面及目录

《中国审判》杂志2023年第05期

中国审判新闻半月刊·总第315期

编辑/孙敏