交通肇事案相对不起诉吊销驾驶证

裁判要旨:

《道路交通安全法》第一百零一条第一款规定，违反道路交通安全法律、法规的规定，发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证。

检察院作出相对不起诉决定的交通肇事案件，应不应该吊销驾驶证。

检察院作出相对不起诉（又称“酌定不起诉”）决定的前提是犯罪嫌疑人行为已具备犯罪构成要件，只是犯罪情节轻微或有其他法定情节，检察院认为无需提起公诉同样也能达到法律实施效果，而依法行使起诉裁量权作出对犯罪嫌疑人构罪而不予刑罚的一种法律评价。

这与《刑事诉讼法》第十二条“只有人民法院才有定罪权”之规定并不相悖，是法律赋予检察院的起诉自由裁量权的特别功能的体现。相对不起诉的前提是构成犯罪，而不是认定有罪，构成犯罪是一种客观存在的事物和现象，符合刑法所规定的犯罪的构成要件即构成犯罪；确定有罪则是法院经过依法审理，对被告人的行为构成犯罪的主观上的评价。

山东省烟台市中级人民法院

行 政 判 决 书（节选）

(2020)鲁06行终233号

一审法院查明：2015年5月28日，莱阳市人民检察院作出莱检公诉刑不诉[2015]3号不起诉决定书，载明：“经本院依法审查查明：被不起诉人付宁于2013年12月28日16时许，驾驶鲁Ｆ×××××(鲁Ｆ×××××)号重型半挂车沿莱阳市马山路由西东行至六交路口右拐弯时，将右侧顺行骑自行车的贺敏邦撞倒，致贺敏邦创伤性失血性休克，经抢救无效于当日死亡。

2014年1月8日，经莱阳市公安局交通警察大队认定，被不起诉人付宁负事故的全部责任。……本院认为，被不起诉人付宁违反交通运输管理法规，驾驶机动车辆发生重大事故，致一人死亡，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第一百三十三条之规定，但犯罪情节轻微，具有自首、赔偿被害人近亲属经济损失并取得谅解之情节，根据《中华人民共和国刑法》第三十七条、第六十七条第一款之规定，不需要判处刑罚。依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十三条第二款的规定，决定对付宁不起诉。”

同日，莱阳市人民检察院作出莱检刑建[2015]2号检察建议书，内容为：“莱阳市公安局：你局于2015年4月13日以莱公诉字[2015]00319号起诉意见书移送起诉的犯罪嫌疑人付宁涉嫌交通肇事一案，经审查，付宁的犯罪事实清楚，证据确实、充分，但犯罪情节轻微，我院决定对付宁作不起诉处理，并建议你局吊销付宁的驾驶证，请将处理结果函告我院。”

上述不起诉决定书及检察建议书莱阳××大队于2015年6月份收到。2018年10月31日，莱阳××大队向被告呈报吊销原告机动车驾驶证的行政处罚审批，被告于2018年11月6日作出涉案公安交通管理行政处罚决定书，吊销原告机动车驾驶证。

付宁不服，向法院起诉。

一审法院认为：《刑事诉讼法》第一百七十七条第二款规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定”。根据上述规定，检察院作出相对不起诉（又称“酌定不起诉”）决定的前提是犯罪嫌疑人行为已具备犯罪构成要件，只是犯罪情节轻微或有其他法定情节，检察院认为无需提起公诉同样也能达到法律实施效果，而依法行使起诉裁量权作出对犯罪嫌疑人构罪而不予刑罚的一种法律评价。这与《刑事诉讼法》第十二条“只有人民法院才有定罪权”之规定并不相悖，是法律赋予检察院的起诉自由裁量权的特别功能的体现。相对不起诉的前提是构成犯罪，而不是认定有罪，构成犯罪是一种客观存在的事物和现象，符合刑法所规定的犯罪的构成要件即构成犯罪；确定有罪则是法院经过依法审理，对被告人的行为构成犯罪的主观上的评价。本案原告的行为已经构成交通肇事罪，只是因为原告具有自首、积极赔偿等情节，因此莱阳市人民检察院作出不起诉决定书，该不起诉决定书的不起诉属于“相对不起诉”，前提是检察院认定原告行为已构成交通肇事犯罪。

《道路交通安全法》第一百零一条中“构成犯罪”表述的是客观存在构成犯罪事实，并没有明确规定须经法院判决构成犯罪，所以理应也包含检察院认定构成犯罪、依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的情形。因此，原告的交通肇事行为理应包含于《道路交通安全法》第一百零一条之规定中“构成犯罪”的含义。原告主张因未经过法院裁判所以不构成犯罪的观点，不予支持。此外，《道路交通安全法》第一百零一条第一款规定“构成犯罪”要承担两个后果：一是刑事责任，二是行政责任(吊销机动车驾驶证)。法条使用“并”字表明二者是并列关系，即使检察院作出不起诉决定，只是免除刑罚，但并不免除行政责任。一审法院判决不予撤销行政处罚决定。

上诉人付宁不服一审判决，提起上诉称：一审认定被上诉人的行政行为违法符合案件事实，但没有依法撤销该行政处罚决定，有违事实和法律。

1、一审已经查清被上诉人于2018年11月6日作出烟公(交)决字【2018】第997号公安交通管理行政处罚决定行为违法，但对涉案行政处罚所依据的事实定性不当。

①一审对案件争执焦点之一，即被上诉人作出的行政处罚认定事实的确认及适用不当。上诉人的交通事故案件并未经过人民法院刑事审判认定，依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第十二条的规定“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。”该规定是法律关于法院定罪原则的明确规定。对上诉人是否构成犯罪，并没有法律规定的合法形式确认，在该种情况下，被上诉人作出的行政处罚缺失合法性前提。

②被上诉人于2018年11月6日作出的吊销驾驶证处罚，事实依据不足。即使上诉人涉嫌交通肇事罪，莱阳市人民检察院2015年5月28日作出的不起诉决定也不应作为一审认定的处罚事实依据。原判在第12页至14页的本院认为中，大篇幅的进行了分析认定上诉人构成交通肇事罪，明显与司法原则不符。一审在行政案件中论述刑事犯罪的构成，为越权审判。不论上诉人是否构成刑事责任，在未经刑事审判的情况下，一审不应对此越权进行评价。一审只须按《行政诉讼法》的规定，审查被上诉人作出行政行为之依据的合法性即可。偏离审判主题及原则，是一审判案不当的基础。

2、一审对被上诉人作出行政处罚的法律依据合法性的审查不当。①行政处罚应严格按照规定执行，不能做任何扩大解释适用。被上诉人虽然依据《中华人民共和国交通安全法》一百零一条第一款之规定作出处罚，但该法条仅是原则规定，并没有具体适用及操作规定，在法无明文规定的情况下，还应参照有权威的其他规定执行。②依据公安部令第105号《道路交通事故违法行为处理程序规定》，第四十九条规定：“。处以吊销机动车驾驶证的，应当自违法行为人接受处理或者听证程序结束之日起七日内作出处罚决定，交通肇事构成犯罪的，应当在人民法院判决后及时作出处罚决定。”检察院的不起诉决定显然不是法院的判决，既然处罚的法定前提条件不存在，一审理应确认被上诉人的行政处罚事实依据不清、法律依据不足，请二审予以纠正。

3、对于作出程序是否合法，一审认定程序违法的结论正确，但认定该超期作出行政处罚的行为并不对上诉人的权利义务产生实际影响，故不予撤销明显不当。

①一审关于道交法一百零一条中“构成犯罪”理应也包含检察院认定构成犯罪、依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚的情形的说理分析，系擅自扩大法律规定的自由裁量解释，不符合行政诉讼严谨规范的司法原则。另外，鉴于被申请人未及时作出吊销驾驶证的行为，因《道路交通事故处理工作规范》系2018年5月1日才实行，且该规定与上位法规定冲突，所以其中关于吊销驾驶证的程序规定不应适用于本案。

②除依据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十九条的规定外，在公安部146号令《道路交通事故处理程序规定》第八十二条中亦有规定：即使发生交通事故构成犯罪，应在人民法院作出有罪判决后依法吊销机动车驾驶证。此处规定吊证行为须满足经人民法院刑事审判确定有罪的条件。

综上所述，一审认定事实不清，判案依据不足，适用法律错误，严重损害了上诉人的诉讼权利。请求二审法院依法撤销一审判决，将本案发回重审或改判为撤销被上诉人作出的烟公(交)决字【2018】第997号公安交通管理行政处罚决定。二审诉讼费用由被上诉人承担。

本院认为：根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条第二款“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定”的规定，莱阳市人民检察院于2015年5月28日作出莱检公诉刑不诉（2015）3号不起诉决定，认定付宁的行为触犯了《中华人民共和国刑法》第一百三十三条之规定，但犯罪情节轻微，决定对付宁不起诉，该决定已生效，对本案有羁束力。

上诉人上诉称，检察院的不起诉决定书显然不是法院的判决书，没有追究上诉人的刑事责任，在法院没有作出有罪判决的情况下，被上诉人对上诉人的行政处罚系擅自扩大法律规定的自由裁量解释，不合法，上诉人该主张因与莱阳市人民检察院的决定和法律规定不符，不予支持。被上诉人依据《道路交通安全法》第一百零一条的规定，作出吊销上诉人机动车驾驶证的行政处罚，实体上不违反法律规定。一审法院依据本案的事实，因被上诉人严重拖延处理时限从而判决被上诉人行政处罚违法但不予撤销，认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。

综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十七条和第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人付宁负担。

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