赋权与增能：新《职业教育法》保障学生权益的内涵解读

保障利益相关者的合法权利是立法的逻辑起点。新《职教法》通过赋权增能保障职教学生权益，促进学生发展。赋权主要体现在，明确立法目的保障职教学生的受教育权，丰富实体权利完善职教学生的受教育权，补充教育救济避免职教学生受教育权受到侵害；增能主要表现为，打破升学“天花板”满足职教学生的升学意愿，破除就业“出身论”，增强职教学生技能提升的动力，提升“获得感”激发职教学生积极的自我效能。

2022年5月，新修订的《职业教育法》正式颁布（以下简称新《职教法》），系统阐释了我国职业教育实践中的诸多关键问题。学生作为职业教育的对象和目的，是《职业教育法》修订的主要受益者。教育事业要将学生作为主体，学校一切工作的出发点与落脚点都是学生，明确受教育者的权利与义务是依法开展教育事业的重要前提。相比1996年版《职业教育法》更多强调社会本位、关注职业教育的社会发展功能，缺少对“人的发展”的重视而言，新《职教法》以人为本的立法目的非常明显，凸显了“人”的回归，职业教育的人本理念日益明显。准确把握新《职教法》的内涵，深刻理解法律赋予包括学生在内不同主体的责权利，对深入贯彻落实新《职教法》、提升现代职业教育治理能力、加快职业教育高质量发展意义重大。

一、职教学生赋权增能的内涵

（一）赋权增能的内涵

赋权增能可以被视为一种持续的承诺和参与能力，通过赋权增能可以促使个体发展更积极的自我概念与自我效能，增进个体对周围环境进行批判性或分析性理解，进而为社会和政策行动培养个人和集体资源。赋权增能本质是通过对社会资源分配的改良，提高个体的相关能力素质。赋权增能是为个体或组织提供相对平等地获取资源的机会，并通过行动挖掘自身潜能，增强其环境适应能力的动态过程。从职教学生学习成长与职业发展的角度而言，赋权增能的内涵主要体现在两个方面。一是强化学生自我发展动力，消除“无力感”。通过赋权增能可以减少学生在求学和职业发展过程中的无力感。这种无力感主要是由于社会上长期存在的职业教育是“二流教育”的观念以及升学和就业政策设计对职业教育的“排异”导致的。通过赋权增能，提高学生自我效能，使其更加积极主动地学习技能，增强就业能力，进而获得自我满足感。二是提升学生自我认知，明晰社会角色。赋权增能的过程也是不断消除职教学生角色定位不清，增进其对职业教育的理解，提高其社会参与积极性。

职教学生的赋权增能是为了响应技术迭代进步与知识生产模式转型所引发的工作组织模式变革和产业转型升级对技术技能人才的需求，从教育法律到教育政策再到具体教育过程，给予学生更多的参与权与选择权，同时，帮助学生技能学习与升学就业，主动获取成长和发展能力的动态过程。

（二）赋权增能对职教学生的意义

赋权增能对职教学生成长具有重要意义。一方面，赋权增能可以激发学生发展的主观能动性。技术迭代进步和社会创新的加快需要增强学生学习的主动性并提高学习效率，新《职教法》提出的“建立健全适应社会主义市场经济和社会发展需要、符合技术技能人才成长规律的职业教育制度体系”，有助于引导职业教育尊重学生的主体性的前提下，明确其所需要发展的能力并结合教学方法的形态学来选择合适的教学方法，进而增强其学习的积极性，最终达到提高学习效果的目的。

另一方面，赋权增能可以提升学生的身份认同。如何看待自身身份，直接关乎职教学生的学业投入和表现。既有的二元劳动力市场分割和就业政策，很容易让职教学生“逃离工厂”。2021年10月，《中国青年报》通过对26 596名职业院校学生的就业意向调查发现，六成以上的职教学生不会选择蓝领工作。打破职教学生在校是“二流学生”、毕业后拿到“二流学历”、工作后从事“二流职业”的自我认同仅靠职业教育自身是远远不够的。新《职教法》首次以法条形式将职业教育的类型属性予以确定，频频出现的“平等”“公平”“同等”等词汇从学习、升学和就业等多维度明确了职业教育以及职教学生的身份与地位，有助于打破“二流教育”的烙印，提升职教学生的身份认同。

另外，赋权增能帮助学生增强核心竞争力。技术技能是职教学生的看家本领，新《职教法》对参与职业教育的政府、行业、企业、学校等相关主体行为进行了规范，进一步理顺了政府、行业企业与职业院校在人才培养过程中的角色与定位，提高了人才培养的适切性，有利于提高人才培养质量，增强其就业创业能力。

二、赋权：立法保障职教学生的受教育权

作为宪法赋予公民的基本权利，受教育权主要体现在两方面，即公民有平等接受教育的权利和国家有义务提供教育设施和培养师资，为公民创造必要的教育条件。进一步保障职教学生的受教育权是新《职教法》的突出特点。新《职教法》主要通过明确立法目的、丰富实体权利、补充教育救济3方面来进一步保障职教学生的受教育权。

（一）明确立法目的：保障职教学生的受教育权

立法目的是立法的出发点与落脚点，对法律文本的解读首先要考虑立法目的。教育立法的基本原则和指导思想是保障受教育权，体现了教育法的人本价值。我国职业教育立法的目的呈现出从社会本位向保障权利的不断演化的过程。一方面，体现在1996年版《职业教育法》更多强调社会本位，关注职业教育的社会发展功能。新《职教法》以人为本的立法目的更加明显，凸显了“人”的回归。例如，1996年版《职业教育法》在第一章总则的第一条开宗明义指出，立法的目的是“为了实施科教兴国战略，发展职业教育，提高劳动者素质，促进社会主义现代化建设”。新《职教法》则表述为“提高劳动者素质和技术技能水平，促进就业创业，建设教育强国、人力资源强国和技能型社会”。两相对比，可以发现1996年版《职业教育法》中的劳动者更多的是作为实现现代化建设的手段；而新《职教法》将劳动者的表述前置，更多地强调劳动者作为社会发展的目的，立法目的更加以人为本。

另一方面，随着我国法治建设日趋完善，保障公民“权利”作为立法的主要目的已成为社会的共识。1996年版《职业教育法》第五条规定“公民有依法接受职业教育的权利”，全篇仅此一处出现过“权利”字眼，对受教育权的规定几乎付之阙如，也反映了彼时法治建设的重心在社会事业建设而缺少对人的关注。新《职教法》增加了对“权利”的规定。新《职教法》有7处条文出现“权利”，其中4条是直接保障学生受教育权的。例如，新《职教法》增加了对学生实习实训期间权利的保护，要求用人单位按照法律规定保障实习学生的休息休假、劳动安全卫生保护、保险、劳动报酬等权益，并明确侵害学生相关权利要承担相应的法律责任，进一步增强了对职教学生合法权益的保障。

（二）丰富实体权利：完善职教学生的受教育权

改革开放以来，随着经济社会进步，我国不断通过立法与修法，对公民受教育权进行了普遍规定，公民受教育权的内容不断丰富完善。具体到《职业教育法》，受教育权的具体权利内容不断丰富主要体现在下述两个方面。其一，增加了对弱势群体受教育权的保护。新《职教法》将1996年版《职业教育法》中的“国家采取措施，帮助妇女接受职业教育”改为“国家保障妇女平等接受职业教育的权利”的规定，进一步明确了女性接受职业教育的权利受国家法律保护。同时，新《职教法》在原有基础上增加了对残疾学生学习与生活进行帮助的规定，如“加强无障碍环境建设”，不同组织、机构协同合作向残疾人提供职业教育培训等，进一步细化了对弱势群体受教育权的保障。

其二，增加了对受教育者学习权益的保障。相比1996年版《职业教育法》只出现1次“学习”字眼，新《职教法》出现了12次“学习”，从学习条件、学习环境与学习成果等不同维度对受教育者的学习权益进行了进一步规范与保障。例如，对受教育者学习成果认证的规范，新《职教法》第十三条明确“支持开展多种形式的职业教育学习成果互认”，第十七条规定，要推进国家学分银行的建设，通过建立健全学分、资历、成果的积累、互认、转换机制，达到普职学习成果的互认与融通效果。同时，新《职教法》要求建立健全省一级的职业教育招生平台，通过实时发布院校专业、课程、招生等信息，为学生提供招生信息查询、院校报考咨询等服务，有助于受教育者及时了解职业院校相关信息，增加对职业教育的认识，增强职业教育吸引力。

（三）补充教育救济：避免职教学生受教育权的侵害

除了丰富实体权利，新《职教法》增加了对学生在教育救济方面的内容。一是通过明确学生实习实训权益，减少校企合作各参与主体出现违法违规行为。对部分企业和高职院校的调查表明，83%的企业单方面根据自身生产需求安排学生实习，只有17%的学生实习岗位与所学专业对口。新《职教法》增加了一系列条款对校企合作行为进行了规范，例如，新《职教法》规定，校企合作要明确学生实习实训的内容与标准，做到与学生所学专业相匹配，不得让学生从事与所学专业无关的实习实训：“以工学结合的方式进行学徒培养的，应当签订学徒培养协议”；“不得以介绍工作、安排实习实训等名义违法收取费用”；“企业开展职业教育的情况应当纳入企业社会责任报告”。新《职教法》将原有的校企合作条例升格为法条形式，使校企合作更加有法可依。

二是通过加强对违法违规行为的惩处，减少侵害学生权益的发生。一方面，增加了经济处罚的规定。新《职教法》规定，对违法“组织、安排、管理学生实习实训”的单位和个人，要“责令改正，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款”。另一方面，增加了对组织行为的规范。对那些“教育教学质量低下或者管理混乱，造成严重后果的，责令暂停招生、限期整顿；逾期不整顿或者经整顿仍达不到要求的，吊销办学许可证或者责令停止办学”。另外，增加了对刑事责任的追究。新《职教法》规定，相关人员“违反本法规定，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”相较于1996年版《职业教育法》“依照教育法的有关规定给予处罚”的模糊规定，新《职教法》的处罚标准更加清晰，处罚手段更加多元，有利于强化法律威慑力，减少职业教育活动中违法违规行为的发生，增强对学生权益的保护。

三、增能：立法激励职教学生的发展动能

如果说新《职教法》对职教学生受教育权的保障是外部赋权，对职教学生发展动能的激发则是内部增能。职业教育“二流教育”背后的根源在于职教学生面临升学路径狭窄、就业求职壁垒多、发展机会少等难题。这也是家长和学生将职业教育作为“备选项”的主因。新《职教法》通过规定职教学生与普通院校学生在升学与就业等方面有平等机会，有利于扭转社会歧视，激发职教学生的发展动能。

（一）打破升学“天花板”：满足职教学生的升学意愿

一方面，新《职教法》通过完善职教高考制度，保障职教学生公平升学的权利。系统规划和建设职教高考制度是职业教育改革和发展的重点。总体而言，建构职教高考有两个主要功能或者目的，从经济发展对人才需求的角度，新《职教法》对招生考试制度的规定有利于完善技术技能人才培养体系；从保障受教育者权利而言，新《职教法》对招生考试制度的规定有利于保障职教学生公平升学的权利。2021年的《中国职业教育发展大型问卷调查报告》表明，67.8%的中职学生和67.33%的高职学生希望继续升入高校学习。从法律文本来看，新《职教法》根据职业教育发展趋势，新增了7处关于招生的规定，建立健全符合职业教育特点的职教高考制度，遵循技术技能人才的培养规律进行考试招生，进一步凸显了职业教育的类型定位。同时，为避免唯分数、唯考试的僵化招考，新《职教法》还规定，高职院校可以在符合国家法律法规的前提下，按照“文化+技能”的考试方式进行招生，对有突出贡献的技术技能人才可以破格录取。这些法律规定有利于促进中职学校办学质量的提升，增加中职学生和优秀技术技能人才进入高职或本科深造的机会。

另一方面，发展职教本科从社会层面而言有助于产业转型升级和经济高质量发展，从受教育者层面来讲有助于学生高质量就业与全面可持续发展。随着技术迭代进步与工作组织模式持续变革对技术技能人才要求的不断提高，学历层次上移成为职业教育发展的一个重要趋势。因此，需要有针对性地提高一些专业的学历层次，适度发展职教本科。截至2022年，全国普通本专科招生规模已突破千万，而全国职教本科在校生数仅有12.93万人。显然，现有职业本科规模成为职业教育高质量发展的“堵点”。新《职教法》明确符合办学条件的专业“可以实施本科层次的职业教育”。建议在保证人才培养质量的前提下，总结现有职教本科院校办学经验，适度加快职教本科建设步伐，引领高技能人才培养。

（二）破除学历“出身论”：增强职教学生技能提升动力

除了受教育权的具体权利内容不断丰富，职教学生的就业保障内容也逐步完善。2021年人力资源和社会保障部连续印发《技能人才薪酬分配指引》《“技能中国行动”实施方案》《关于职业院校毕业生参加事业单位公开招聘有关问题的通知》等系列文件，明确技能人才在就业、薪酬分配、落户、子女教育等方面享有的合法权益和平等竞争机会。针对职业院校学生因为“学历出身”，在就业时受到不公平待遇甚至歧视的情形，新《职教法》明确规定，“提高技术技能人才的社会地位和待遇”，并强调职教学生与普通学校学生在升学、就业以及职业发展等方面享有平等机会，并要求创设公平公正就业环境，禁止在报考、录用及聘用等就业环节妨碍职教学生公平竞争。

同时，新《职教法》对1996年版《职业教育法》中招聘规定的薄弱点进行了补充和加强，规定企事业单位“在招录、招聘技术技能岗位人员时，应当明确技术技能要求，将技术技能水平作为录用、聘用的重要条件。事业单位公开招聘中有职业技能等级要求的岗位，可以适当降低学历要求。”进一步从类型教育的角度保障了职业教育受教育者的合法权益，有助于劳动光荣、技能宝贵的良好风尚的形成。另外，新《职教法》新增了对受教育者就业的资格要求，要求“上岗前必须进行安全生产教育和技术培训”，对特定行业必须具备相应“职业资格或者特种作业资格”，除了能保障劳动者的合法劳动权益之外，也有利于提高职教学生对职业技能学习的积极性。

（三）提升“获得感”：激发职教学生积极的自我效能

新《职教法》通过提升职教学生的经济社会地位，增强职教学生的获得感，进而激发职教学生产生积极的自我效能感。自我效能是指人们对自身能否利用所拥有的技能去完成某项工作行为的自信程度。自我效能的提升过程往往伴随着自信心和自我价值感的提升，以及产生对自己命运掌控感的心理体验。因此，自我效能高的群体往往更多地使用“高兴的”“积极的”“满足的”等积极词汇来描述自己的境遇。

研究表明，我国职业院校的学生约有70%以上来自农村地区，其中，相当一部分学生的家庭经济条件较为困难。新《职教法》增加了对困难学生的奖励和资助规定，1996年版《职业教育法》中对学生“资助”的规定出现在三十二条与三十五条，表述形式都是国家鼓励组织或个人捐资助学。新《职教法》对学生资助的表述更成体系，从资金来源、资金使用、资金调整都进行了规定。在资金来源上，新《职教法》规定“职业学校应当按照国家有关规定从事业收入或者学费收入中提取一定比例资金，用于奖励和资助学生”；在资金的使用上，新《职教法》规定“省、自治区、直辖市人民政府有关部门应当完善职业学校资助资金管理制度，规范资助资金管理使用”，“对经济困难的学生提供资助，并向艰苦、特殊行业等专业学生适当倾斜”；在资金的调整上，新《职教法》规定“国家根据经济社会发展情况适时调整奖励和资助标准”。另外，新《职教法》规定，职业院校的建设与发展要听取包括学校毕业生等代表的意见，发挥学生的主体性作用，有利于增强学生对学校教育事业的关心，提高其主人翁意识。

四、建议

（一）进一步明确办学经费要求，保障职业教育高质量发展

法律是经由社会实践总结而来的，新《职教法》回应了职业教育实践中的一些重大立法需求，同时，对一些问题仍缺少清晰的规范。例如，职业教育经费保障在新法里尚未明确。充足的办学经费是职业教育高质量发展的保障。新《职教法》虽然增加了“优化教育经费支出结构，使职业教育经费投入与职业教育发展需求相适应”的条文，但是这一规定显然还不够明确，不足以保障职业教育经费的持续性投入。无论是研究数据还是办学实践都表明，职业教育的办学成本远高于普通教育。随着“双高计划”和职业教育提质培优计划等的实施，职业教育生均经费有了明显的增长，但是高职院校生均投入仍低于普通高校。建议国家出台相关政策予以补充，进一步明确职业教育办学经费，保障职教学生获得良好的软硬条件，促进职业教育高质量发展。

（二）进一步明确学生实习实训报酬，保障职教学生的劳动权益

职教学生相关权益保障还不够清晰。以实习实训权益为例，新《职教法》延续了1996年版《职业教育法》对职教学生实习报酬的规定，即“应当给予适当的劳动报酬”，标准模糊很难切实保障学生获得合理的实习报酬。反观教育部2019年颁布的《关于加强和规范普通本科高校实习管理工作的意见》对本科学生参加实习的实习形式、工作时间、工作报酬、人身保险等方面都一一进行了明确规定。其中，要求实习学生的“劳动报酬原则上不低于相同岗位试用期工资标准的80%”。这种较为明晰的规定有利于保障学生获得合理的实习报酬。建议参照这一规定，进一步明确职教学生实习报酬，保障其劳动权益。

（三）进一步加强普法教育，提高职教学生的维权意识

高水平的法律素养对职业院校毕业生的个性发展和专业活动以及社会中相互关系的协调有着积极的影响。通过对近千名职教学生的问卷调查显示，一方面，大部分职教学生对《职业教育法》《劳动法》等与自身权益紧密相关的法律法规知之甚少，在实习实训过程中，即使知道要维护自己的合法权益也不清楚相关法律条款，更不知道通过什么渠道去维护自身合法权益；另一方面，相当一部分学生因为维权成本过高而选择忍受侵权的发生。因此，后续应加强普法宣传，提高职教学生的法律素养，使其学会运用法律赋予的权能来维护合法权益并助力自身成长。同时，应进一步完善法律援助渠道，使包括职教学生在内的弱势群体能够更便捷、更人性化地找到维权途径。

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本文摘自《中国职业技术教育》2022年第34期，如有转载请注明出处。

引用本文请标注：吕建强，任君庆.赋权与增能：新《职业教育法》保障学生权益的内涵解读[J].中国职业技术教育，2022（34）：17-21+84.

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