方世荣 、谢建义：正当程序视域下我国生产安全事故调查程序的完善

正当程序视域下我国生产安全事故调查程序的完善

正当程序原则最早源自英国的“自然正义”。“自然正义”包括两项原则，即“任何人都不得在与自己有关的案件中担任法官”和“必须给予诉讼当事人各方充分的机会来陈述本方的理由”。1215年英国《自由大宪章》首次以法律形式确立了后人所谓的正当程序，用以限制刑事诉讼中国王的权力。之后，正当程序逐渐被法治国家确定为一项法律原则，并成为人们评判一项法律程序是否具有正当性的标准。尽管中外学者对正当程序的评判标准存在差异，但都将程序的中立性、程序的参与性和程序的公开性作为程序正当性最低限度的标准。作为现代法律程序的一种特殊类型，生产安全事故调查程序同样也应当满足正当程序原则的基本要求。

程序的中立性是指对法律实施的结果具有决定权的主体，应当在实施法律的过程中保持一种超然的、无偏袒的态度和地位，对各方当事人的主张、证据和意见给予同等的关注。程序中立是正当程序的内在要求，是一种“看得见的正义”，也是实体公正的保障。在国家权力结构中，行政权属于执行权，其主要职责是管理。“行政权的运行总是积极主动地干预人们的社会活动和私人生活。因而行政权具有相当大的扩张性……其态度具有鲜明的倾向性”。行政权的积极性、主动性、倾向性、扩张性决定了其被滥用的可能性。为防止行政权滥用，保障行政过程的公正性，维护行政相对人的合法权益，现代法治国家普遍以正当程序原则为指导制定行政程序法，对行政主体行使行政权的过程加以控制，并设立行政回避制度，将与行政案件有利害关系、可能导致案件不公正处理的行政主体排除在案件处理过程之外。

程序的参与性是指“与程序的结果有利害关系或者可能因该结果而蒙受不利影响的人，都有权参加该程序并得到提出有利于自己的主张和证据以反驳对方提出之主张和证据的机会”。行政相对人和利害关系人参与行政过程，是民主政治的必然要求，也是构建现代合作型行政的前提条件。行政相对人和利害关系人的参与，使得行政活动成为行政主体与相对人之间平等对话、理性协商、共同作出行政决定的合作与互动的过程。首先，这能让行政主体与行政相对人和利害关系人之间更好地进行信息交流，有利于行政主体获取更准确、更全面的信息，从而使得行政决定更为合法与合理。其次，由于行政相对人和利害关系人的主体资格和人格尊严得到了行政主体的尊重，因而能够提升行政相对人和利害关系人对行政决定的可接受程度。再次，行政相对人和利害关系人参与行政过程，以公开、公正的方式合理地表达自己的愿望和主张，能避免行政过程中的对立，使得行政过程更加顺畅，节省因时间的迟延而增加的耗费，同时能够最大程度地避免行政决定的错误，减少错误成本。

“行政公开是行政机关在行使行政职权时，除涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密外，必须向行政相对人及社会公开与行政职权有关的事项。”行政公开的内容包括行政机关行使职权的法律依据、行政主体的身份以及行政决定的过程与结果，公开的对象包括行政相对人、利害关系人与社会公众，公开的方式包括一般性职权依据的公布和个别行政决定的送达。行政程序公开将政府行政活动置于社会公众和程序参与人的监督之下，让行政权力在阳光下运行，是“制止自由裁量权专横行使最有效的武器，是防止政府腐败的防腐剂”。“没有公开性和透明度的程序，无疑难以使人相信其公正性。”“公开性不应仅仅为了监督，民众对法律生活的积极参与会产生对法律的信任，对法律的信任同时又是他们主动参与这类活动的前提。”

(一)事故调查主体设置不合理

(二)行政相对人和利害关系人的知情权得不到切实保障

(三)行政相对人、利害关系人的程序参与权缺失

2004年国务院颁发《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)，2016年中共中央、国务院联合发布《意见》，为防范和减少生产安全事故指明了方向。下文针对现行生产安全调查程序存在的问题，以《纲要》中的正当程序原则为依据，以《意见》中的增强安全生产法制建设的“可操作性”和“完善事故调查处理机制”的要求为指引，就完善《条例》提出如下立法建议：

调查机构是否独立对于事故调查的公正性具有重要影响。目前世界上多数国家通过建立法规制度明确了事故调查机构的法定职责、队伍规模和经费保障。在美、英等国，事故调查机构被设置为垂直管理系统，以避免各级地方政府对事故调查过程的不公正影响。为保证事故调查的独立性，避免事故调查受到外在因素干扰，实现事故调查目的，可以将《条例》第19条修改为：生产安全事故调查权由国家应急管理部统一行使。应急管理部设立国家生产安全事故调查总局，地方各级人民政府应急管理部门设立生产安全事故调查局，根据事故等级分别行使生产安全事故调查权，生产安全事故调查实行垂直管理。将第20条修改为：特别重大事故由国家生产安全调查总局负责调查，其他事故分别由事故发生地各级生产安全事故调查局负责调查。将第21条修改为：上级生产安全事故调查局认为必要时，可以调查由下级生产安全事故调查局负责调查的事故。下级生产安全事故调查局认为事故重大、复杂或者属于典型事故的，可以请求移送上一级生产安全事故调查局调查。根据生产安全事故调查的需要，上级生产安全事故调查局可以指定下级生产安全事故调查局将事故移送其他生产安全事故调查局调查。在该条中增加一款：国家应急管理部门根据生产安全事故的类型，建立生产安全事故调查专家库。事故发生后，从专家库随机抽取专家组成技术调查组，独立开展技术调查。生产安全事故调查经费独立预算，由生产安全调查总局统一管理。第24条修改为：事故调查组组长由负责生产安全事故调查的部门指定，事故调查组组长主持事故调查组的工作。

另外，事故调查具有极强的专业性和技术性，而责任追究则属于管理层面的内容。责任追究以专业技术调查的结论为前提，技术调查结论一旦发生偏差，责任追究必定出现错误。“过分强调事故调查过程中的责任追究，不利于查明事故真相和深度挖掘事故原因。”“技术调查与司法调查一起进行，难免由于各种人为因素干扰阻止调查的深入和全面进行，掩盖了事故的真相，起不到预防事故的目的。”为体现事故调查的独立性，突出事故调查的专业性，避免因责任追究影响事故调查目的的实现，应当将事故调查与责任追究分开，并根据《意见》第19条的要求，在《条例》第30条中增加一项作为第(七)项：事故调查报告应当设立技术和管理问题专篇，详细分析事故原因并全文发布。

“行政听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定之前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据并作出相应决定等程序所构成的一种法律制度。”听证权是“以法律规定的方式，约束和帮助行政主体听取并吸收民意的一项综合性民主权利”。为此，应在《条例》中增设专门的听证程序，就听证主持者、听证程序的类型、申请听证的条件、听证程序的启动、参与人在听证程序中的权利与义务、听证审查的步骤等作出规定。具体内容包括：在国家应急管理部设立专门履行行政复议、行政听证职责的部门；设立正式听证程序和简易听证程序，正式听证程序适用于行政相对人与利害关系人对事故调查报告中认定的证据、事实以及提出的处理建议存在异议的情形，对于行政相对人和利害关系人仅仅对适用法律不服的，可以适用简易听证程序；行政相对人和利害关系人申请听证，应当提出具体的听证请求以及所依据的事实和理由；听证程序可以依行政相对人和利害关系人申请启动，也可以由听证机关依职权启动；听证审查过程中，听证申请人有权陈述、举证、质证和抗辩。作为听证程序主持者的“行政主体必须充分听取行政相对人的意见，对行政相对人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。行政相对人提出的事实、理由或者证据成立的，行政主体应当采纳”。

总之，防止和减少生产安全事故，是一个复杂的系统工程。在行政法治化背景下，要充分发挥事故调查对加强和改进安全生产工作的促进作用，必须强化事故调查的基础性地位，完善事故调查程序。随着人类社会经济和现代科技的发展，新的生产安全风险还会出现，事故调查手段、方式与方法应当根据新的生产安全风险类型作出适时的调整，与此相适应，事故调查程序也应当作出与时俱进的改变。