内部审计参与国家治理的可行性探析

国家治理属于公共管理范畴。

是国家公共管理机构对社会各个层面以及公民组织机构等各方关系的管理与协调，以促进社会资源有效配置，促进国家政治、经济、文化、外交、国防和生态等方面稳定、协调和可持续发展，实现国家富强、社会和谐、人民幸福等目标的庞大系统工程。

在审计界，从国家审计角度研究审计与国家治理关系的论文已经很多。

但是从内部审计角度研究审计与国家治理关系的论文还不是很多。

笔者认为，内部审计不仅与国家治理具有密切联系，而且能够参与国家治理。

01 内部审计是国家治理体系的基础环节和重要组成部分

从我国社会发展的现状来看，运用现代管理技术，实施国家治理，是我国公共管理的当务之急。

当前我国社会面临的精神懈怠、脱离群众、能力不足、消极腐败“四个危险”和形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风的“四风”问题，依然存在。

在经济建设方面，“形象工程”“政绩工程”、环境污染、假冒伪劣等问题，依然突出。

公民对教育、医疗、就业、住房等方面还存在忧虑。

这些皆是国家治理体系不健全、治理能力不强造成的。

国家治理除了中央一级公共管理机构实施的治理以外，大量的治理是由地区完成的。

地区治理主要由省、市、县、乡、街道办、社区、村等各级公共管理机构实施。

下一级治理全部良好，上一级治理才算合格。

下一级治理不到位，上一级治理不能算合格。

国家治理由决策（立法和下达指令）、执行（行政和执行命令）、监督（司法等部门对下达和命令执行中失职、渎职者的监督处罚）三大系统组成。

地区治理、行业治理，同样由此三大系统组成。

地区治理、行业治理，必须按照国家治理的要求，建立本地区、本行业内，相互依靠、相互制约、相互促进的三大治理系统。

并能按规范有效“自转”外，还必须接受执行来自上一级的指令，按上级要求“公转”。

同时要将上级指令连同本级指令传达到下一级。

成为上级指令的执行系统，本级指令的决策系统，下级指令的监督系统。

我国国家治理的监督系统，由全国人大、全国政协、中央纪委、国家监委、军队、警察、监狱、法院、检察院、纠风办、审计署、媒体、人民群众等多个方面组成。

军队、警察、监狱、法院、检察院等监督机构，是对其他机构监督结果的惩处机关。

可称之为“二线”监督机构。

其特点是，不与被监督者直接接触。

其他监督机构，才是真正的“一线”监督者，要直接与被监督者打交道，是监督的实施主体。

在其他监督机构中，审计署及其领导的政府审计（也叫国家审计）、内部审计、社会审计三支力量，统称为“审计监督”。

国家审计是代表国家，拥有国家赋予权力之尚方宝剑的专门、独立、权威、强制的监督力量，是国家经济监督的“皇家部队”。

内部审计因其点多、面广、线长，是国家治理体系的基础和重要环节，是游击队，类似于“县大队”“区小队”。

社会审计是专业力量，类似于“特战队”“武工队”。

02 内部审计的职责有助于实现国家治理

内部审计的职责，由国家赋予。

内部审计参与国家治理的法定权利和法定义务，就是依法用权力监督制约权力过程中体现的职业能力、执业权利、职业利益和职业责任的统一体。

内部审计机构和审计人员，按照法律法规制度，行使权力，分享利益，承担责任，是权责利相匹配的表现。

按照有关法律法规和制度要求，内部审计主要拥有以下五大职责权限：

一是查错职责与权限。

即通过检查被审单位的财务、会计、工程等相关资料，诊断被审单位是否存在问题，有多少问题，问题的性质是否严重等。

二是纠弊职责与权限。

包括要求限期整改、退还财物等。

三是报告职责与权限。

即对检查发现的错弊如实、准确、及时、全面向被审单位、有关主管部门、社会进行披露报告。

出具审计报告、审计公告，就是揭露报告职责的体现。

只有对发现问题如实报告，才能为行政监督、社会监督提供依据，使审计监督、行政监督，社会监督形成监督合力，促进问题整改、防止今后再发生。

四是处罚职责与权限。

包括警告、通报批评、封存资产、资料、罚款、没收非法所得、建议有权机关处分、移交司法机关处理等。

五是预防职责与权限。

要求完善体制机制，建立健全制度，实现用制度管人管权管钱管物，防止类似问题再发生，预防其他问题出现等。

只有完整、准确、及时、客观地履行好上述五项职责，内部审计机构和审计人员才算尽职尽责，才符合法律法规制度要求。

履行好这些职责，就实现了公司、单位层面的治理，是实现行业、地区、国家治理的有机组成部分。

03 内部审计的特点能够强化参与国家治理

国家审计参与国家治理，已经成为一种普遍性认识。

但是内部审计能不能参与国家治理，还存在一定争议。

实际上，与国家审计相比，内部审计在参与国家治理方面，有着不可忽视的意义和作用。

与国家审计、社会审计相比，内部审计在参与国家治理方面，具有以下显著特点：

一是机构多，分布广。

全国各地区、各行业、各部门、各行政事业单位、各国有及国有控股企业、社会团体，占有、使用国有资产、公共资产、资源、资金的单位，很多都有内部审计机构。

其机构数量多分布广，是国家审计和社会审计的几百倍。

内部审计机构是社会经济组织的有机组成部分，是国家治理大机器、大系统中不可缺少的零件和毛细血管。

二是从业人员多。

内部审计从业人员众多，可以达到国家审计和社会审计的上千倍。

零散的力量加以整合，其威力巨大无比。

三是对被审单位情况最了解。

内部审计是被审单位的长期驻军，有长期持续关注被审单位的优势。

其工作有固定性、职责性、必然性、连续性等特征。

内部审计对单位各项经济活动的产生、发展、问题、结果、影响等了解，要远远超过国家审计和社会审计。

国家审计、社会审计具有偶然性、间断性、间歇性，其监督效果，远不如内部审计。

四是近距离全方位全过程参与监督。

由于身临其境，有地点优势；离监督对象最近，有速度和效率优势，可以全过程监督。

内部审计机构能够全面、深入、及时、准确地掌握被监督对象的所有动态和静态变化，知道其问题发生的背景、原因，能够准确掌握变化的过程、结果和影响。

国家审计和社会审计对被审单位的了解和认知相对较为片面、肤浅、滞后。

04 内部审计参与国家治理的优势分析

内部审计是国家治理的重要力量，其优势主要表现在以下几个方面：

一是内部审计是单位内部控制制度设计与施工的参与者、监督者。

国家审计和社会审计，一般不参与单位内部控制制度的建设。

二是内部审计机构是单位财务制度建设的重要把关者。

国家审计和社会审计，一般不参与单位财务制度建设。

三是内部审计是单位制度执行必然的日常监督者。

国家审计和社会审计，属于非日常监督，是专项定时的监督者。

对被审单位经济活动，单位制度执行情况等方面的监督，时断时续，时有时无，效果有限。

四是内部审计是单位制度执行结果的必然考评者。

单位制度执行是否严格，不严格程度有多高，内部审计能够给予客观评价，能及时提出意见和建议。

国家审计和社会审计，有部分考评，但不够及时，滞后现象严重，不利于问题整改；不全面，很多小问题顾不上管。

五是内部审计是单位考核奖惩方案与奖惩兑现的把关者。

内部审计要参与单位考核与奖惩方案的制定，监督按方案实施。

是单位决策的参与者，是执行的推动者，是单位协调、稳定、可持续发展的直接推动者、维护者。

国家审计和社会审计，一般不参与单位考核奖惩方案把关，不参与方案执行监督，不参与单位决策。

仅属于单位协调、稳定、可持续发展的间接推动者和维护者。

可以说，内部审计是国家安排到单位内部的“经济警察”，是政府维护单位经济安全的“御林军”。

内部审计在公司治理、单位治理方面，发挥着不可替代的作用。

公司治理、单位治理做好了，国家治理才能做好。

内部审计是国家治理最基本的单元。

忽略这些基本单元的任何国家治理，都可能是失败或者无效的。

05 内部审计参与国家治理的必然性

内部审计参与国家治理的必然性是指，内部审计作为国家治理的基础力量，有参与国家经济细胞治理的先天优势。

有熟悉国家法律政策，地区、行业、单位制度规定与实际的优势；

有财会、审计专业知识、专业技术能力优势。

有宪法和法律赋予的参与公司治理、单位治理、政府部门治理、社会组织治理等基层治理的权利和应当承担的职业责任。

集机构、人员、政策、情况、权利、责任、能力、品德等优势于一身。

决定了内部审计参与国家治理，具有必然性。

党的十八届三中全会发布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。

《决定》指出，完善和发展中国特色社会主义制度，全面深化改革的总目标是推进国家治理能力现代化。

这也是内部审计参与深化改革，参与单位治理、政府部门治理、社会治理的总目标。

《决定》关于深化改革的内容中，涉及经济方面，内部审计必然参与其中。

如加快转变政府职能，强化国有资产监管，落实税收法治原则，保障少数民族合法权益，强化权力运行制约和监督体系，加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，健全严格的财务预算核准和审计制度，着力控制“三公”经费支出和楼堂馆所建设，形成管理有序的收入分配格局，健全社会保障财政投入制度，完善社会保障预算制度，取消以药补医，理顺医药价格，建立科学补偿机制，改革社保支付方式，健全全民医保体系，加快健全重特大疾病医疗保险和救助制度，实行最严格的生态源头保护制度，损害赔偿制度，责任追究制度，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害终身追究制，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度等。

这些新任务、新对象、新内容、新问题，都是内部审计的职责所在、权利所在、优势所在。

它决定了内部审计参与深化改革、参与国家治理，是必然的，责无旁贷，义不容辞。

全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，内部审计是国家治理体系之监督体系最为基础的一环。

实现改革的总目标，全面落实好《决定》的16项改革内容，每一项内容，都与内部审计息息相关。

正确全面把握内部审计的特点，发挥好内部审计的优势，行使好内部审计的权力，履行好内部审计职责，让内部审计参与公司治理和单位治理，就是参与地区治理、行业治理，就是参与国家治理。

重视内部审计，就是重视调动和发挥人民群众的积极性和创造性，就是落实党的群众路线，就是建设好基层战斗堡垒。

有强大的基层战斗堡垒，国家治理能力和治理水平现代化的总目标，就一定能够实现。

本文刊载于全国中文核心期刊《中国内部审计》2014年第九期

略有修改。