我国海洋牧场高质量发展的机制创新与路径选择

    把海洋建设成我国获取优质蛋白的巨大“蓝色粮仓”，是陆地资源接近开发殆尽背景下的必然选择，也是国家粮食安全战略的重要组成部分。海洋牧场作为推进海洋渔业高质量发展的重要抓手，关系海洋生物资源和生态环境保护，关系海洋渔业发展方式转变，关系渔民富裕和渔村兴旺。党的十八大以来，党中央、国务院对发展海洋牧场做出一系列部署安排，我国海洋牧场发展迅猛，然而在快速发展中出现规划缺乏系统性论证，建设秩序混乱，重点攻关技术难以突破，海洋牧场的综合效益与服务功能没有得到有效发挥等诸多问题。创新管理体制机制，对促进海洋牧场高质量发展具有重要意义。

一、我国海洋牧场建设发展现状

    我国海洋牧场建设在短时间内走过了其他国家几十年的发展道路，历经了建设实验期（1979-2006）、建设推进期（2006-2015）与建设加速期（2015-）3个主要阶段。从2015年开始，农业部组织开展国家级海洋牧场示范区创建活动，推进以海洋牧场建设为主要形式的区域性渔业资源养护、生态环境保护和渔业综合开发。截至2022年1月，我国国家级海洋牧场示范区已达到153个，涉及海域面积在1.67×10⁵hm²以上。海洋牧场的建设仍在持续推进，对全国海洋牧场建设起到了显著的示范带动作用。国家级海洋牧场示范区主要分为 3 种类型：以保护和修复生态环境、养护渔业资源或珍稀濒危物种为主要目的的养护型海洋牧场；以增殖渔业资源和产出渔获物为主要目的的增殖型海洋牧场；以休闲垂钓和渔业观光为主要目的的休闲型海洋牧场。经过60多年的发展，我国海洋牧场建设从理念构想到初具规模，其形式和内涵不断发展丰富，从以渔业生产为目标的传统海洋牧场，到资源养护、生态修复、繁育驯化、系统管理的现代海洋牧场的探索。海洋牧场建设新技术、新装备、新模式得到集中展示，辐射带动作用不断增强，近海渔业资源得到有效修复，为促进现代渔业转型升级做出了积极贡献。尽管我国海洋牧场建设取得了较大成绩，但与现代化海洋牧场建设目标还有很大差距，建设发展仍面临诸多困难挑战。

二、我国海洋牧场建设存在的问题

    第一，资源整合力度不够。缺乏海洋牧场研究协同组织和机构。部门与地区之间缺少沟通，资源共享性差，产学研联动机制欠缺，高校、科研院所参与不够，影响了优势资源合理配置和利用。高层次人才储备不足，研发投入不足，科技人才激励机制有待完善，资源和成果共享机制有待改进。

    第二，建设形式单一。缺乏具有鲜明特色和创新性、实用性强的科技成果（特别是原始创新少）。发展定位不明确，以为规模越大越好，经营领域越全越好，产业链条越长越好，利用国家政策先入为快，个别区域存在假大空的建设现象。

    第三，体制机制呆板僵化。缺乏对海洋牧场研究资金的长期计划性投入。政府管理部门、龙头企业、渔村集体与社会群体利益协调存在障碍，尤其在政策研究、法规制定、规划编制、咨询评价、标准制定、技术攻关和产品推广等方面，科研机构参与不够。此外，财政与金融协调推动机制和支持方式有待创新，海洋牧场建设融资多以银行贷款为主，融资渠道单一。

    第四，宏观布局的基础理论支撑不足。对我国近海哪些区域适宜建设海洋牧场，能建多大规模的海洋牧场，能建什么类型的海洋牧场，缺乏系统研究和规划论证。对我国近海的生物生产力和生态承载力认知不足，缺乏科学评估体系。当前，亟待揭示海洋牧场建设与毗连海域的互作机制，评估海洋牧场建设对生态系统的影响。

    第五，人工生境营造技术能力不强。设施—生物—环境三者之间的耦合机制不清，海草(藻)床、鱼礁礁体修复缺乏有效措施，生物功能群构建缺乏科学基础等问题，对海洋牧场的蓝碳服务功能和碳汇能力缺乏系统性评估，严重制约着海洋牧场生态效益和高效产出。

    第六，生态效应认知不明。生物之间的相互作用以及功能群构建缺乏理论支持，增殖放流对海域生物多样性和群落结构的影响不明，重要经济生物精准采捕缺乏科学标准。此外，风险防控管理水平不高，生态风险的信息化预警与精准预报支撑能力不足；海洋牧场环境资源高精度实时监测系统与设备研发针对性不强，难以实现真正意义上的“可视、可测、可报”。

三、我国海洋牧场高质量发展的机制设计

（一）创新管理体制机制

    1. 加强组织领导。建立政府、企业、渔户、其他社会组织及利益团体“多元协同治理”机制。强化行政主管部门的宏观调控、市场监管和公共服务职能，在决策、执法、监督、落实等各个环节建立和完善行之有效的工作机制。成立专家咨询组，对海洋牧场建设进行定期指导咨询，保证海洋牧场建设有序开展，加强建设工程的验收与效果评估。

    2. 科学制定规划。要科学规划海洋牧场建设选址，根据不同的环境及对象生物进行礁体设计，要对藻类移植等其他建设内容做好规划，且规划中要充分考虑海洋牧场建设的各项配套设施，保障建设完备性及连续性，做到集中投入、稳步推进，避免由于分散投入而引起资金浪费及管理困难。

    3. 提高管理水平。建立涵盖海域审批、风险防控、预警预测、水产品质量安全保障的监管机制。成立专家咨询组，对海洋牧场建设进行定期指导咨询，加强建设工程的验收与效果评估。逐步建立和实施海洋牧场的物权化管理，使从业者共同参与海洋牧场的管理，为海洋牧场建设与维护建立制度保障，多途径吸引企业运营海洋牧场，改变目前海洋牧场建设主要由政府投资的局面。

    （二）完善制度激励机制

    1. 创新海洋牧场管护机制。在确保渔业资源得到有效保护和可持续利用的前提下，按照“谁投资，谁管理，谁受益”的原则，明确投资、经营和管理主体，合理确定投资者、经营者和管理者的投资比例、利益分配和责任分工，健全完善海洋牧场运行管理约束与激励机制。出台海洋牧场海域使用金征收支持政策。鼓励各地加大对海洋牧场建设的扶持力度，并在减免海域使用费用，简化用海、环评、海事等审批手续，以及信贷、税收、保险、用地、融资等配套服务方面进行政策倾斜。

    2. 改革运行机制。加快制定适应海洋牧场建设发展需求的相关法律法规，提高管理效率，同时应加强生态环境保护与资源养护的宣传教育，通过科普、培训等方式提高渔民和普通公众的海洋保护意识。确立以科学调研、科学规划、科学实施的建设步骤，简化建设过程中的繁杂手续，简化各类审批手续，细化建设过程中的各个步骤，明确责任制，确保建设过程的规范性。 

    3. 提高执行力度。以法律法规条款的形式对开发秩序进行有力的规范，海洋行政主管部门要会同有关部门建立起规划监督检查机制，认真查处和纠正各种违反规划的用海行为。制定海洋牧场偷鱼猎鱼的相关惩罚措施，保障海洋牧场的可持续发展。

    （三）完善科技创新机制

    1. 培养专业人才。完善培训制度，培养和吸引更多的优秀渔业专业人才，形成宽口径、全体系的渔业人才体系。加强海洋牧场研究机构和各地高校的合作，为海洋牧场人才市场需求提供信息数据库，加强海洋牧场人才的专业化管理。

    2. 加大科技扶持力度。依托高校和科研院所，成立海洋牧场建设综合科研团队，以现代科技引领和支撑海洋牧场建设，对海洋牧场建设的重大科研问题进行集体攻关。搭建各类成果转化平台，加快科技成果的转化和应用，提高产学研合作水平，提升海洋牧场建设的产业化水平。促进产业融合发展，推动与生物工程、装备制造、文化旅游业的融合发展。引进借鉴国外海洋牧场建设的先进技术和经验，在消化吸收的基础上进行再创新。

    3. 完善技术管理支持体系。完善海洋牧场建设技术规程，加强社会调查，科学规划。完善规划编制论证、规划实施过程监管、项目验收与效果评估方法与技术、法律保障体系和经费保障体系等。加强风险防控，推进灾害预警预测技术体系建设。

    （四）强化政策支持机制

    1. 拓宽融资渠道。引入社会资本及渔业保险，积极探索运用财政贴息方式，支持民营企业投资基础设施等项目建设，也可通过经营权转让、产权置换、委托经营等方式盘活存量资产，吸引民间资本参与建设。

    2. 扩大财政投入。发挥财政资金杠杆作用，积极推进财政制度配套改革，通过财政拨款、政府贴息、政府购买服务、“后补助”等形式，加大对重点企业、重大海洋科技项目、技术研发中心等的扶持。完善基础设施和配套设施建设，提高生态环境保护力度。

    3. 实施分类管理。在海洋牧场规划时应实行分批集中、有效支持的政策，针对海洋牧场建设现状，进行分类管理，划分优先级，优先支持有一定建设基础的地区，对其他地区分批支持，做到资金集中投入，保障不同海区、不同类型的海洋牧场能够健康稳步发展。

作者简介：赵万里(1974-)，大连海洋大学经济管理学院教授、硕士生导师，经济学博士，研究方向：海洋经济与渔业经济。