清末以来，上海的公共租界和法租界在时局变动中经几度扩张，占据很大地盘，并逐渐形成行政、立法、司法俱全的市政管理机构，成了独立于中国政府的“国中之国”。

1、民国政府对待租界的态度

1911年辛亥革命爆发，同年11月3日上海光复，资产阶级革命党人和上海地方绅商成立沪军都督府，结束了清王朝在上海的统治。

沪军都督府和1912年元月成立的中华民国临时政府在施政中都面对着清代留下来的租界问题。

1912年3月，民国政府通商交涉使曾致函公共租界工部局说：

“民国成立，与列国益敦睦谊，前清条约，继续履行，断无异议。若前清无知官吏，含制所办之事，不载于前清政府与各国明定之约款，民国方难承认。”

阐述了临时政府承认旧有的条约、租界，而抵拒租界当局在条约之外扩张的态度。

上海光复后，英政府及驻华公使等更表示不准许“在任何方面影响公共租界的地位，任何中国地方当局均无干涉公共租界的自由”。

并威胁说，“强迫改变租界现行管理办法的任何企图，将招致外国之军事占领”。

这些都使租界当局和革命政府之间的关系趋向紧张。

由伍廷芳起草并于1912年1月1日以外交总长名义公布的《中华民国对于租界应守之规则》即体现了这一精神。

《规则》计十款，在会审公廨等问题上表示急需采取措施：

“上海会审公堂，前此所派清廷官吏，腐败不堪。上海光复后，该公堂竟成独立，不复受我节制，此种举动，理所必争，尤宜急图挽救”。

然而，由于沪军都督府存在时间不长，从1911年11月成立至1912年7月撤销，总共8个月；民国政府在成立不久亦陷入政局动荡之中，无暇顾及对租界采取实质性措施，因而民国初年，上海公共租界和法租界基本上延续了晚清时期的状况，并趁时向四周蚕食伸长。

2、法租界的强力扩张

1912年6月，上海法租界公董局决议，要求法国领事向中国政府提出“推广法租界的交涉”。

次月，法国公使康德以划清界外道路警权等为由，向中国外交部提出扩大法租界范围的要求。

在此之前，法租界已采用越界筑路的手段，先后筑成吕班路（今重庆南路）、宝昌路（今淮海东路）、善钟路（今常熟路）、薛华立路（今建国中路）、杜美路（今东湖路）、毕勋路（今汾阳路）等二十余条马路，造成扩展法租界范围的既成事实。

法国领事提出界外道路的警权问题，其实就是要北京政府承认这一既成事实。

当时执政的袁世凯政府明知法国公使“阳以划清警权为名，而阴行扩充租界之实”，然而为使法租界当局能驱逐、拘拿和引渡反袁的革命党人，则未抵拒。

外交总长孙宝琦给袁的报告中说得很明白：

“查上海法租界外马路划清警权一事…计不如因势利导，承认其已辟之路，归法国警察管辖，而于界内藏匿之乱党，要求其分别驱逐拿交，以清乱源，而弭隐患。”

1914年4月6日，双方在订明“法租界及界外马路区域内，不得用为阴谋内乱反抗中国政府之根据地，也不得隐匿乱党。如有上项情事，法国警察应严行设法查办拘禁，或驱逐出界”等四条办法后，签订了《上海法租界推广条约》。

根据这一协定，法租界的范围东至黄浦滩、西至徐家汇、南至民国路（今人民路）、北至爱多亚路和福煦路（今延安东路和延安中路），面积约1.5万亩，比1849年法租界初设时的面积扩大了近20倍，比1899年那一次扩大后的面积亦增加了近7倍。

3、公共租界的非法扩张

与此同时，上海公共租界也再次提出扩界要求。

在民国成立之前，1899年英美等驻华公使和驻上海领事团已胁迫清政府同意将公共租界范围大为扩展，全部面积增加至3.3503万亩，合22.60平方公里，比其初设时的面积增加了近40倍。

然公共租界认为这个面积未能满足其将宝山区全部划入租界的要求，继续谋求扩大，多次提出扩界要求。

法租界扩界成功后，公共租界于同年5月间再次提出公共租界推广草约。

次年3月4日，工部局公报按领事团会议决定，发表了扩大公共租界合同草案。

该合同草案将北自沪宁铁路、东至公共租界、西与南至苏州河之间的区域；沪宁铁路肇泾浜和目下公共租界界线之间的区域；北自苏州河，东自公共租界，南自徐家汇路及虹桥路以及计划中连接沪宁、沪杭两路之支线间的区域等地划为上海公共租界范围。

该扩界条约同样申明公共租界当局允许中国官署在租界内逮捕、引渡革命党人及允许设立一个仅供咨询的华人顾问委员会。

23日，该案由纳税外人会通过。

此案披露后，上海闸北公民推举代表以有损国家领土主权，具呈上海镇守使、交涉使，“万勿轻弃主权”，并赴京递呈，详陈利害。

北京政府终因外方要求过大而未予批准。

此时正值第一次世界大战，英政府因忙于对同盟国之战争，不欲强迫中国政府而“毁坏对华关系”，因而此案未最后确定。

草案未被批准并没有影响公共租界继续以越界筑路的方式拓展公共租界的范围。

从1900年起至1925年止，工部局所筑的越界马路有虹桥路、罗别根路（今哈密路）、白利南路（今长宁路）、窦乐安路(今多伦路)、欧嘉路（今海伦路）、林肯路（今天山路）、忆定盘路（今江苏路)、比亚士路（今西湖路）、北四川路（今四川北路）等共计39条，总长度约为150里。越界筑路区受工部局控制征收税捐的面积达4.7万余亩。

4、租界与华界的差异

民国初年的上海租界与华界相比，有很大的差异：

一是租界的面积大，远远超过华界的南市和闸北，其所辖范围东从军工路西到虹桥，把华界一切为二，且在地理位置上占据了大部分黄浦江和苏州河沿岸的有利地带，这对租界内工商业的发展，有很大作用。

二是相当长时间内租界的人口多于华界，直到20年代末、30年代初，上海特别市成立，华界统一后，人口数才超过租界。

三是租界的发展快于和优于华界。

民国时期，华界显然落后于租界。

从20年代初的《海关十年报告》，对当时上海四个区城的描绘中可以看出明显的差别：

“上海县城是一个面积不大、人口稠密而单一的地区”，“闸北区是个居民密集的地区，到处是小街陋巷和破烂的棚户，它是上海最下层中国人的住宅区”。“法租界一般来说是一个宽广的精心设计的住宅区，道路建设在全市首屈一指。”“公共租界是四个地区中面积最大、人口最多的地区，上海大部分的工业、商业和金融活动在这里进行。”

在此后的10年(1922一1931年)里，租界有了进一步的发展，“在法租界的住宅区、公共租界的西区以外地带，已建造了许多房屋。外滩一带，现代的办公大楼和巍峨巨楼鳞次栉比，市容焕然一新，同1921年简直不能相比”。

上海的工厂、商店、金融机构大部分设在租界，主要是公共租界内，1933年界内工厂占全市的三分之二；大部分的学校也设在公共租界，上海的报纸更是“馆址无一例外都设在公共租界或法租界内”。

租界有干净的马路，集中了20年代中国一半以上的汽车。

1915年租界率先用消防汽车代替老式的消防车，有良好的排水供水供电供气等现代化的设备。从清末至民国，无海领先于全国的市政建设，工商、金融、对外贸易等方面的发展，教育文化事业的发达，以及二三十年代上海所享有的“大的制造业中心”、“货物分发中心”、“全国的商业枢纽”、“全国高等教育的中心”以及经济中心、对外贸易中心、文化中心等等称誉，无一不是主要同上海租界联系在一起。

四是租界具有自已的“立法机关——纳税人会，制定预算和各种律例、征收捐税、选举工部局董事等；有工部局（又称行政委员会、市政会议，法租界称公董局）为最高行政机关，下辖涵盖市政、警务、卫生、法律、情报、火政、房产、捐税、交运、公共事业、电影检查等各个方面的机构和委员会；有自己的警察和武装——万国商团。

1932年工部局警务处有人员4259人，万国商团人员2134人。1937年，公共租界巡捕增加到6452人，法租界有巡捕2197人。

此外租界还有领事公堂、领事法庭、会审公廨等司法机关。

租界又有各母国政府和军队的撑腰，随时可以护侨等名目遣军队赴上海租界，1927年4月间，各国在沪租界的军队有4万余人，这些都使租界差不多成为一个“独立”、“自治”的王国，不但中国的主权不能施行于租界，而且租界当局与北京公使团的意见一旦相左时（如五卅运动期间），工部局也以对租界纳税人负责”为名，对北京公使团不加理睬。

然而，租界毕竟是帝国主义利用不平等条约，割碎了中国主权的产物，因而在中国人的心中引发民族主义的痛楚。

孙中山称赞过租界的建设、管理、市政，但他从不忘记租界一定要归还中国。陈独秀也曾经因租界内有交通、信息、出版种种方面的便利并且易于隐蔽而认为中共中央机关设在上海为宜，但他从未停止抨击租界的种种罪恶。

5、五卅运动对租界扩张的限制

1919年中国代表在巴黎和会七提出归还租界的提案，“深望各国现有租界者，允将租界归还中国”。

并提出在归还以前，实行四项办法作为过渡：

(1)中国人民在租界内得购置地亩，与外国人无异。

(2)中国人民居住租界者，得有选举工部局董事及被选举之权。

(3)租界外之中国主管法庭所发生之传票及判决，应在租界内执行，不由外国官长审理。

(4)凡租界内华民互控案，不得由外国会审官参与审断。

这在帝国主义分赃会议的巴黎和会上显然不会有结果。然上海市民却在随后发生的五四运动的激荡下，开始了要求改变租界现状的行动。

1925年，伴随五卅反帝运动的发生，上海市民民族意识高涨，出现了更加广泛的、群众性的要求收回租界的斗争。

五卅运动起因于日本纱厂的工潮，但是当学生和其他工厂的工人声援日商纱厂工人的活动遭到租界当局的干预时，事情就发展为市民与租界当局的冲突了。

工部局预定5月30日在会审公廨审判被拘的学生、工人，接着又于30日在南京路老闸捕房门口对前往抗议的群众开枪，制造了震惊全球的惨案。此后数日，租界当局继续用武力压迫上海市民。

在这种情况下，上海市民举行了声势浩大的“三罢”斗争，抗议租界当局的暴行。

6月7日，上海工商学联合会代表上海市民提出了关于解决五卅惨案的17条交涉条件，要求工部局惩凶、赔偿、道款，撤换工部局总办以及撤销戒严令、解除巡捕商团之武装、送回被捕华人、恢复公共租界被占学校之原状。

条款甚至涉及租界制度本身问题。

例如第八条：撤销印刷附律、加征码头捐、交易所领照案；第九条：制止越界筑路，工部局不得越租界范围建筑马路，已筑成者由中国政府无条件收回管理：第十条：收回会审公廨；第十一条：工部局投票权案，租界应遵守条约，期满收回，未收回前工部局董事会和纳税人会由华人和外人共同组织，纳税华人与各关系国西人一律平等，等等。

五卅运动对上海租界的冲击是空前的，西方列强尤其是英国当然不会轻易放弃他们在上海的巨大经济、文化利益和租界的特权，他们使用武力和“调查”、谈判等硬的和软的两手，以守卫“上海方面的权益始终保持不受侵犯”。

但上海市民乃至全国民众大规模的抗议活动，又非常明显地使列强意识到他们在中国的特权不能以原有方式继续下去，“准备在中国推行渐进主义和改良主义的政策，准备在不放弃他们过多特权的情况下修改条约”。

五卅运动之后，列强驻华公使团明确表示“必顾及中国政府之意愿”。

越界筑路基本被遏止，不但五卅惨案发生时已在兴筑的越界道路被停止，而且五卅后基本上没有再出现肆无忌惮地越界筑路的情况。

1925年10月，租界当局以及列强驻华驻沪的公使团和领事团被迫表示就交还会审公廨进行谈判。1926年5月，上海淞沪商埠督办公署成立，谈判移交地方办理，中方代表为公署总办丁文江。

1926年8月31日，双方签订《收回会审公廨临时协议》，该协议由16国驻沪领事先后签字毕，于9月27日公开发表。

根据该项协议，会审公廨改为上海公共租界临时法院于1927年1月1日成立。

1月5日，法租界的公廨也将华人的民事案件交中国方面处理，刑事案由法国领事与中方洽商办理。

工部局华董问题也有了进展，该年公共租界纳税外人会年会通过在工部局中设立3名华人董事；法租界亦于同年宣布设2名华董出席董事会议。

6、二三十年代，国民政府的收回租界努力

1927年南京政府建立前后，上海租界的问题再次变得引人注目。

从理论上说，中国国民党是主张收回租界的。

1924年1月31日《中国国民党第一次全国代表大会宣言》列举国民党七项对外政策，其中一项明确提出：

“一切不平等条约,如外人租借地、领事裁判权、外人管理关税权以及外人在中国境内行使一切政治的权力，侵害中国主权者，皆当取消，重订双方互尊主权之条约。”

国民革命军的北伐和1927年初武汉国民政府收回汉口、九江英租界，再次激起中国人民要求收回租界的决心。

当北伐军逼近上海之际，民众情绪更为激昂。

2月2日，中共上海区委发表《告市民书》,提出成立市民政府，收回租界等12条政纲。3月23日，近50万市民在闸北青云路广场举行欢迎北伐军大会,要求国民政府迅速收回租界。

面对中国汹涌澎湃的民族革命浪潮，英美等西方列强口头上表示愿意就租界问题等进行谈判。

尤其是上海,英国政府声称“上海一处约有英人1.5万人，而英人财产以亿兆计……英政府有无论如何代价必自行保护此种利益之责”。“目前尚未到放弃租界管理权之时机，尤其上海租界不肯放松。最大之让步，亦不过许中国加入共同管理。”

为防卫上海租界，英政府决定派1.6万名士兵赴沪，并鼓动美、日等国集中了数十艘军舰于上海长江沿线。美国政府则声称，“设使上海被中国人政击，美国将毅然参加英方，捍卫上海”,并提出划上海为中立地带。

然而，由于蒋介石发动反革命政变，需要西方列强的支持，不可能在外交方面采取断然措施，而是把租界问题放在修改不平等约和取消领事裁判权的谈判中加以解决。

1928年6月，北伐军抵达京津，南京政府认为革命初告成功，解决不平等条约问题的时机已到。7月7日,公布《关于不平等条约宣言》，提出已满期条约当然废除，未满期者以正当手续解除而重订之，旧约已满、新约未订者，另订适当临时办法。

至1928年底，南京政府先后与12国改订关税协定(其中日本到1930年才与中国签订关税条约)。

1929年元旦,南京政府宣布关税自主。但是，南京政府与英美日等有关国家关于领事裁判权的谈判一直没有结果，经过谈谈停停，至1931年6月，中英、中美一度协议上海保留领事裁判权10年。

但不久“九·一八”事变发生，取消领事裁判权的谈判被搁置。这段时期，南京政府经谈判收回了镇江、厦门英租界，天津卫租界和威海卫租借地，但彻底收回上海租界的愿望未能实现。

上海特别市政府成立后，国民党上海地方党部举行一次次“收回租界宣传周”活动，使工部局感到不安，工部局为了继续维护租界的地位，于1929年12月宣布聘请资深法官费唐来沪，“以其超然之地位从客观方面”来考察租界制度，“拟议租界前途之计划,使华洋双方俱得满意”，为租界继续存在寻找合法根据。

从1930年1月来沪至1931年6月30日离沪，费唐陆续发表了四大卷近百万字的“报告书”。其最基本的意思是有必要、也有可能继续租界制度，至少在几十年“过渡期”内租界不能交还中国。但过渡期内可在保持外人优越地位的同时实行中外合作。费唐的报告理所当然遭到上海市民与各方有识之士的反对。

1929年8月工部局在吴淞路、虹桥路等处越界筑路，均被上海市公安局派遣全副武装保安队制止，工部局被迫答允“以后绝不再有越界筑路事”。

1931年4月28日，市府秘书长俞鸿钧发表谈话，称本市租界越界筑路共计17万6千零25尺，市府正与租界交涉收回。经过反复谈判，至1932年6月基本达成协议。

7月，工部局董事会通过交还越界筑路原则：

越界筑路地段行政主权及与此有关的警察权等均交还中国政府。

在五卅运动的冲击下，当时华界的淞沪商埠督办公署与租界当局协议从1927年起将上海公共租界会审公廨改为临时法院，为期3年，作为收回会审公廨的过渡。

在1929年临时法院3年即将期满之时，上海各界组成收回租界法权运动委员会晋京请愿。南京政府司法、外交两部与各国先后开会28次，于1930年2月签订《改组上海公共租界临时法院协定》。

根据协定，临时法院于4月1日撤销，由中国政府在公共租界设立江苏高等法院第二分院和上海特区地方法院(后改为第一特区地方法院)。

1931年7月，法租界公廨也撤销，由中国政府设立江苏高等法院第三分院和第二特区地方法院。

在国民政府统治10年时期，上海市政府收回了相当一部分被租界当局攫取的权益，租界在清末民初那种特殊的地位，已受到很大限制和削弱。

国民政府在未能收回租界的情况下，把目标定在置租界于国民政府的统治之下，这虽与民众所期望的“收回租界”有差距，但它毕竟是前进了一步。

（正文完）