本期你身边的政治学Siri将为大家介绍政治学与行政学领域的重要制度：代表性官僚制。 代表性官僚制（Representative Bureaucracy），或译为官僚代表性，主要有两方面含义：其一，政府不同部门、不同级别成员的构成要符合整个社会人口构成的比例特征，即被动代表或消极代表。其二，政府组成人员的社会构成可能会影响政策制定的偏好，即主动代表或积极代表。上述代表性官僚制的两个基本意涵和分析影响官僚代表性的组成部分共同构成了代表性官僚制研究的基本涵摄内容。被动代表包括平等雇佣机会、行政合法性和社会多样性三个层面的内容。其研究认为公务员队伍应当反映其构成人口的多样性，因而主要集中于1）官僚机构的代表性程度 2）官僚机构中产生代表性差异的各类变量（教育水平、家庭收入、社会经济地位、宗教信仰、宗族和性别等）这两个问题。主动代表要求公务员在决策过程中去履行和兑现所代表的的特定人群的利益和期望，因而在权力下放程度高且科层化程度较低的组织中比较可能出现。一般认为，产生代表性需要满足三个条件：1）公务员执行过程中的自由裁量权；2）这种自由裁量权是在对其有代表性的群体中行使的；3）公务员和其决定直接关联（不受决策者和其他下级执行者的干扰或扭曲）。总之，被动代表性的研究认为公务员队伍应反映他们所服务人群的人口构成多样性，而主动代表性则认为应倡导公务员队伍反映与他们背景相同的社会群体的利益。代表性官僚制的理论认为被动代表性可能会有助于产生主动代表性，即公务员可能会反映与他们背景类似群体的利益和愿望 (Selden，1997a；马秀玲，2012)。代表性官僚制的核心假设也即，公务员的背景通过影响其社会经历而影响其态度，从而进一步影响其自由裁量权和决策（白智立，2019）。在代表性官僚制理论流变的历程主要围绕四种基础性的理论展开（马秀玲，2012），分别是：韦伯的理想型官僚制模型、金斯利关于英国公务员制度的探讨、莫舍对主动和被动代表性的区别，和克里斯洛夫对代表性官僚制理论框架的发展。韦伯认为官僚制并无辨别能力，只是一种规定了运动行进路线的机器中的齿轮，以层级节制、等级森严、专门化和非人性化为特质，构建了代表性官僚制提出之前对官僚制的主流理解。韦伯的理想型官僚制作为代表性官僚制的对立面，其对“政治中立”和绩效选拔的强调和代表性官僚制理论之间的张力构成了效率与民主（白智立，2019）；带有强烈官僚专业化倾向、登记决策的现代行政国家和代议制政府之间如何协调（Dolan, 2008）的重要命题。
金斯利(Kingsley)于1944年首先提出了代表性官僚制的概念。通过对英国公务员体系社会特征的分析——妇女比例过低，中上等阶级比例过高，金斯利针对官僚代表性提出的问题是：这种特征对 1）公务员的思想形态 2）公共行政体制的整体导向有何影响？莫舍（Mosher）首先清晰的区分了主动和被动的代表性，并力图寻找二者之间的实证联系。其研究所展示的大量可能削弱二者之间联系的因素反映了当时美国公共行政思想主流的怀疑主义思潮。（直到20世纪90年代之后，主流的研究才开始承认被动和主动代表可以连接起来，并尝试通过实证研究建立起一系列模型。）克里斯洛夫（Krislov)）强调：被动代表不仅仅是机会平等的问题，更和行政合法性和绩效密切相关。通过将多样的人群引入政府中，政府得以获得更具合法性的政策支持来维系其治理，产生包括修正立法机构代表性在内的一系列溢出效应。至此，克里斯洛夫完全推翻了韦伯的观点，认为公务员的去人格化的观点是错误的。代表性官僚制所面临的最大挑战在于究竟是否应当在现实政治中使用该制度，也即本文第二部分中所提及的具有人口学分布特征、带有主观性色彩的代表性官僚制和韦伯式的高度科层化、非人性化的理想型官僚制二者在治理中的何者更优的永恒争论。另一方面，关涉代表性官僚制的变量应当如何进一步操作化、以及操作化过程中的测量困境都构成了代表性官僚制理论研究的挑战，相关问题包括：在被动代表性研究所构建的人口学变量之外，主动代表性变量应该如何测量和识别？政府机构究竟应当代表哪些群体？公务员是否和被动代表性所对应人群有类似的态度？在西方视角下，代表性官僚制代表一种用来缓解非民选官员和民主政治之间冲突的良好工具。人口和政治意义上的多元体系意味着公务员可以更全面代表公众的意义，从而更好地回应国家整体的政治利益。（Rosenbloom，1983；Dolan, 2008）。在提升国家和政府的公共治理能力、官僚自由裁量权的限制与控制、和提高弱势群体利益者自上而下的三个层面都有重要的现实意义。美国的经验已经表明：公共官僚可以成为被动代表性的，在显著改善分层率的同时能够进行主动代表。另一方面，代表性官僚可以减少现代行政国家和代议政府之间的紧张，而精英式和非代表性的官僚制只会反其道而行之（Dolan, 2008）。日本利用积极的人事行政政策、主动的宣介活动、有计划的能力开发、兼顾事业和家庭的支持政策四方面提升女性公务员的比例，在提升被动代表性上也卓有成效（白智立，2019）。对于中国而言，由于中国公务员相较于西方国家具有较浓厚的政治色彩，不强调政治中立，美国式的代议政府-行政国家之间的紧张感并不如此强烈，可适当参照日本等国的案例：重新审视基于户籍、性别、地区、民族、毕业院校等公务员选拔硬性限制，通过干部人事制度和公务员制度的改革加强被动代表性，减少代表性偏差，促进服务型政府的建设。同时，在积极代表性方面，可逐渐提升公共群体和利益集团在决策中的参与性，以确保各阶层的利益取向，从而增强公共政策回应性和合法性、提高行政绩效。参考文献：
[1]马秀玲,赵雁海.代表性官僚制理论评述[J].公共行政评论,2012,5(05):116-149+181.
[2]白智立,邹昀瑾.论代表性官僚制在日本的应用实践[J].日本学刊,2019(03):44-58.
[3]Julie Dolan,David H.Rosenbloom,胡辉华.代表性官僚制[J].公共行政评论,2008(03):1-18+197.
[4]何冬红.代表性官僚理论述评[J].中山大学研究生学刊(社会科学版),2012,33(04):99-109.
编辑 | 古宇昕
审核 | 孙浩宇
（图片来源网络）
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什么是代表性官僚制？ | 你身边的政治学Siri
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