作者信息
蔡长昆：华中科技大学公共管理学院讲师，中国人民大学公共管理学院管理学博士。研究方向包括制度分析与公共政策、公共治理理论等。
沈琪瑶：华中科技大学公共管理学院博士研究生，从事制度分析与公共政策研究。
唐娜（通讯作者）：华中科技大学公共管理学院讲师，清华大学公共管理学院管理学博士。研究方向包括政策过程理论、基层治理等。
随着公共部门的任务环境变得越来越不稳定，它们迫切需要建立调适能力。通过将组织视为问题解决系统，本研究构建了一个制度-过程框架，以分析中国地方政府调适自上而下任务冲击的机制和模式。基于中国三个县级政府完成精准扶贫政策的经验，本研究发现，在应对自上而下的任务冲击的过程中，中国的地方政府建立了制度化的调适过程，包括注意力分配、决策系统构建以及边界工作，这些过程是嵌入在特定的制度结构之中的。本研究将这种制度化的调适过程界定为动态的保守主义。在这一调适模式中，中国地方政府很少观察和管理环境；相反，它们整合了现有的结构性和稳定性因素，以应对来自上级政府的任务冲击。关键词：制度化调适；动态的保守主义；动态调适能力；中国地方政府随着公共部门遭遇越来越多的环境震荡，公共组织如何实现组织调适是其面临的棘手问题。对公共部门而言，官僚制的稳定性与环境适应性存在内在张力。官僚制的程序、稳定性和确定性构成了现代行政制度的基础，其制度和结构要素在公共组织调适任务震荡中发挥了根本作用。那么，在稳定的结构和变动的环境之间，公共组织是否能够将调适过程制度化？如果可能，如何理解这一模式？其过程和机制是什么？本研究通过整合新制度主义和Simon-March-Cyert传统所构建的组织行为理论，建构了理解公共组织调适的制度-过程分析框架（见图1）。在制度-过程框架下，第一，公共组织的调适并非结构或者策略问题，而是问题解决的过程。组织调适的核心在于组织是否构建了制度化的流程和机制以应对任务冲击。第二，组织在有限理性的约束下构建了制度化问题解决流程：注意力分配——决策体系的构建——边界工作；第三，公共组织的问题解决过程在特定的组织-制度结构中：制度构建了对问题解决过程的制度约束，引导决策者的调适行为；制度也赋能决策者，并提供制度“工具箱”。第四，在制度与过程，结构和行动者之间，决策者的制度拼凑和整合是理解组织制度化调适的核心机制。按最大差异原则，笔者选取了G县、H县和Y县作为案例。遵循主题分析的方法，对获得的资料层层编码，最终形成理论编码结果。从三个案例县的经验来看，本研究发现地方政府建构一个由注意力分配、决策和边界工作组成的过程，以应对精准扶贫的任务冲击（见图2）。注意力分配结构会影响决策过程中的议题框架化、界定和政策工具的选择；决策结构重构了边界工作；边界工作影响着注意力分配以及决策过程中知识和信息流动。三个相互支撑的过程，共同构成了组织动态调适能力的基础要素。研究发现，地方政府的环境调适过程是高度程式化的。从注意力分配过程来看，地方政府拥有清晰的分辨和理解不同政治信号的规则，并以此构建结构化的议程设置和注意力分配程序。从决策规则来看，地方政府会根据任务的震荡程度、复杂性和跨边界程度来锚定议题、整合政策工具、建构系统的决策结构与流程。从边界规则来看，地方政府可以根据任务震荡的程度灵活地使用复杂的边界削减和扩展机制。沿着调适过程的制度化和前瞻性程度，本研究划分出适应性配适、缓冲、原计划、动态的保守主义、框架化和混沌这六种组织调适模式（见表1）。根据制度过程框架以及中国的地方政府调适经验，本文提出了一系列有关组织任务-制度环境、调适能力以及调适模式之间关系的命题。本文构建的“制度-过程”分析框架超越了原有的“环境-结构-能力”研究，将问题解决过程纳入组织-制度结构；总结了公共组织多样化的调适过程、机制和模式，超越原有组织“稳定-灵活”二分法；通过将组织调适过程纳入制度-过程视角，可帮助更好地识别组织的任务环境、制度环境、调适过程和能力之间的理论联系。Cai, Changkun, Qiyao Shen, and Na Tang*. 'Meet all changes with constancy: The dynamic adaptation process of county governments in China.' Public Administration (2022): /10.1111/padm.12891
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