《财政科学》疫情影响与财政政策|李成威等：疫情背景下美德英法日财政政策及外溢效应分析

（一）美国出台多轮疫情应对财政政策

截至目前，为降低疫情对本国经济社会的负面冲击，美国共出台了四轮财政应对举措，分别用于卫生抗疫、家庭收入支持、企业纾困与失业救济等，每一轮支持的重点有所不同，涉及资金29833亿美元。其中，包括83亿美元紧急补充拨款法案，1920亿美元的《家庭优先冠状病毒应对法案》，2.3万亿美元的《CARES法案》，4830亿美元的《薪资保护计划与优化医疗保健法案》。

1.用于卫生部门抗疫：83亿美元紧急补充拨款法案

3月6日，针对美国境内和全球快速蔓延的新冠肺炎疫情，美国总统特朗普紧急签署了一项总额83亿美元的《冠状病毒防范和响应补充拨款法案》，以资助相关疫苗、治疗药物、诊断试剂的研发。这是美国出台的第一轮纾困措施，主要用于支持医疗卫生部门抗疫。

2.支持带薪休假：1920亿美元的《家庭优先冠状病毒应对法案》

3月18日，美国国会通过第二轮救助计划的法案，规模约1920亿美元。这项法案被命名为《家庭优先冠状病毒应对法案》（Families First Coronavirus Response Act）。法案于2020年4月1日至2020年12月31日生效。其中超过一半的资金（1050亿美元）用于支持企业带薪病假，剩余资金用于提供免费检测、扩大失业保险、增加食品补助等。

3.用于企业纾困与失业救济：2.3万亿美元的《CARES法案》

美国参众两院分别于3月26和27日通过应对疫情的总计约2.3万亿美元的《冠状病毒援助、救济、经济保障法案》（Coronavirus Aid，Relief，and Economic Security Act，简称《CARES法案》），随后美国总统特朗普将其签署生效。《CARES法案》是二战以来美国出台的最大规模救助方案。CARES法案的主要内容包括：（1）2930亿美元用于向个人提供一次性退税；（2）2680亿美元用于扩大失业救济金；（3）250亿美元用于为弱势群体提供食品保障；（4）5100亿美元用于为企业提供贷款支持；（5）3490亿美元支持小型企业管理局（SBA），以向符合条件的企业提供贷款和担保，帮助留住工人的小企业；（6）1000亿美元用于支持医院；（7）1500亿美元用于对州和地方政府的转移支付；（8）499亿美元用于国际援助（包括280亿特别提款权用于国际货币基金组织的新借贷安排）。

4.保护薪资与支持医疗卫生体系：4830亿美元的《薪资保护计划与优化医疗保健法案》

4月21日，美国参议院通过了4830亿美元的《薪资保护计划与优化医疗保健法案》（Paycheck Protection Program and HealthCare Enhancement Act），用于为中小型企业提供贷款、帮助医院运行以及对新冠肺炎的研究。方案具体内容包括：（1）3210亿美元的新资金将用于“薪资保护计划”（Paycheck Protection Program），以帮助留住工人的小企业；（2）620亿美元将被用于小型企业管理局（Small Business Administration）的灾难援助贷款和赠款；（3）750亿美元用于医院建设；（4）250亿美元用于支持扩大新冠病毒测试。

（二）美国财政政策托底特征明显，刺激效果有限

美国政府的财政政策主要侧重于直接补偿受疫情影响的企业和家庭，为其提供更多收入补助，巨大的投入可以在一定程度上暂时缓解疫情背景下企业和家庭面临的巨大现金流压力。例如，与次贷危机和国际金融危机时期的两个法案（2008《经济稳定紧急法案》（TARP）和2009《美国经济复苏与再投资法案》（ARRA））进行比较。在三个法案中，CARES法案对非金融企业部门的支持力度是最大的，且绝大多数是给予企业的纾困贷款支持。另外，美国出台的救助政策对于消费和投资的影响，主要在于托底、而不在于刺激。具体而言：第一，对于居民部门的支持会传导至消费，但效果较为有限，目前的支持政策是帮助低收入和失业群体纾困，支持的仅是生活必需品的消费；第二，帮助企业纾困的措施也能让企业尽量减少裁员的情况下维持更长时间的运营，但对于企业的再投资效果有限；第三，对企业的支持还能尽量减少裁员，保障在职员工的收入来源，但是考虑到社交距离限制和对预期的不确定性，民众会减少消费，这是美国刺激政策无法改变的。

（三）财政政策短期内能缓解经济下行压力，但将迅速推高美国赤字水平

1.美国财政政策对消费和投资的拉动

为了应对疫情冲击，美国政府启动了激进的财政政策，政策主要作用于需求端，财政政策在短期内能防止企业倒闭带来居民收入下降，进而导致消费不足与企业进一步倒闭的恶性循环，从而有助于缓解一定的实体经济下行压力。根据我们的测算，美国已经出台的财政政策或将拉动消费与投资分别增长10493.6亿美元和943亿美元，分别占2019年美国GDP的4.9%与0.44%。

财政政策通过刺激居民消费和政府消费两方面拉动消费。刺激居民消费方面，美国刺激规模为10740亿美元，具体为：1920亿美元的《家庭优先冠状病毒应对法案》，《CARES法案》个人一次性退税2930亿美元，失业救济金2680亿美元；《薪资保护计划与优化医疗保健法案》中的薪资保护的3210亿美元。我们利用1970-2019年美国GDP和家庭消费支出数据进行回归，得到家庭消费倾向系数为0.69，因此，10740亿美元针对居民消费的刺激政策会增加美国居民消费7410.6亿美元。另外，美国《CARES法案》中用于食品保障的250亿美元直接形成最终居民消费。这样来看，美国本轮财政政策将拉动居民消费增加7660.6亿美元。在政府消费层面，本轮刺激计划共涉及金额2833亿美元。这样来看，本轮财政政策将合计拉动消费增加10493.6亿美元，占2019年美国GDP的4.9%。投资也分为企业投资和政府投资，9210亿美元企业贷款并不能直接形成固定资本投资，我们根据美国1970-2019年M2和固定资本投资数据，利用OLS估计方法回归，得到两个变量具有显著的相关关系，系数为0.021，这就是说9210亿美元贷款能够带动193亿美元企业投资。《薪资保护计划与优化医疗保健法案》中用于医院建设的750亿美元为政府投资。这样来看，本轮财政政策将合计拉动投资增加943亿美元，占2019年美国GDP的0.44%。

2.美国政府财政赤字与债务水平创历史新高，达到空前水平

在全球高债务背景下，新冠肺炎疫情之前美国赤字已屡次刷新历史记录。由于疫情的蔓延，美国本就高企的债务雪上加霜。由于财政政策对经济的自动稳定器效应，新冠肺炎疫情带来的经济停摆会通过税收和转移支付的下降导致财政收入进一步减少，同时，财政支出的大幅增加势必会进一步增加美国财政赤字规模。另外，伴随2020年美国的经济衰退进程深化，美国财政赤字规模增幅可能会更大。实际上，美国财政赤字已经达到1930年代以来最高水平。2020财年（2019年10月1日至2020年9月30日）前三个季度，联邦财政赤字总额高达2.74万亿美元，已经是历史最高水平。到2020年底，美国所欠的债务将达到国内生产总值的98％。新联邦预算数字显示，在刚刚完成的财政年度中，赤字高达3.1万亿美元。在此之前，美国战后财政赤字最高的两年为2009年和2010年，彼时受金融危机的影响，美国这两年的财政赤字分别达到了1.4万亿美元和1.3万亿美元。另外，美国大规模的财政支出也容易产生债务激增和通胀风险的后果。