城市水业资产的处置方式探讨

一、市政公用事业的政府责任转移的有限性

　　城市水业之所以成为市政设施，是因为政府在城市水业中的责任。这种责任可以分解为投资责任和服务责任。

　　为了提高效率，具体的服务责任由城市政府向社会企业的转移是市政公用事业改革的基本趋势和形式。随着市场化改革的深入，政府通过特许经营的形式实现了服务责任的合理转移，由社会企业作为具体经营者在政府的监管体系之下来具体进行水业服务。

　　而投资责任引申出新增投资责任和已经形成了水业资产管理两个方面。

　　在一定的水价体系支撑之下，一部分投资责任可以转向企业。但是对于向中国这种城市化发展迅速的经济转型国家来说，投资责任的完全转变往往是水价体系难以支撑的。因此，需要保留一定的投资责任在政府。政府之所以保留一部分投资责任，除了水价承受能力之外，还因为政府在非收益领域的责任，需要将政府投资的那部分资产不以市场性收益性股权的形式进入城市水业。

　　对于历史投资已经形成的水业资产也同样有此原则，在高速发展的阶段，水价体系难以支撑全部的已有的数千亿的水业资产以企业产权形式完全进入投资回报。需要保留相当一部分资产，尤其是沉淀性资产以公益资产形式，保留在非收益性资产的范围之下。

　　二、水业改革的资产和产权特征

　　中国进行政资分开的改革，资产管理从职能部门中的管理系列中拿出，实现了专门的资产管理。这种改革对于国有资产在竞争性领域中退出意义重大，避免了政企不分，使国有资产能够集中精力在基础性行业中发挥主导作用。

　　目前，产权多元化改革逐渐成为城市水业改革的主要形式，在供水行业中则成为主导形式。污水处理行业的运营主体大部分仍然是事业单位，收费形式大都还是行政事业性收费，往往没有直接触及到最终产权。国资委在进行“管人、管事、管资产相统一”的原则之下，没有区分供水公司所持有的资产跟竞争性行业有什么区别，国家也没有专门的市政公用设施这种非竞争性行业资产的管理方法。因此，在“政资分开”这种大背景之下，供水公司的资产纳入到统一的“政资分开”的改革框架之下，参照一般竞争性行业的资产管理模式，由国资委履行出资人职能，实行产权多元化的改革。

　　但是，基础性行业往往有相当的比例属于非收益性资产，本来就难以“政资分开”。对于纯粹的非收益性资产，如城市路灯和立交桥，往往简单，没有受到政资分开的影响，资产部门也不愿意接手纯粹的非收益性资产的管理；而在一些如城市水业等具有有限收益性质的城市基础设施领域出现一定的混乱。城市水业的末端有商品和价格特点，但是城市水业是自然垄断性基础行业，而且高速发展的中国城市化，使价格体系不能支撑完全的成本收益。因此需要在处置城市水业资产时即考虑它的收益性特征，又不能简单将城市水业套用竞争性行业的做法，实施生硬的政资分开。

　　虽然中国1998年就发布了基于成本的《城市供水价格管理办法》，但是在传统体制之下，实际上水价的形成是政府综合了各种因素的系统产物。中国目前实际的水价水平远远达不到投资回报的要求。

　　价格是社会敏感度很高的因素，因此，各级政府在确定水价的过程中都采取谨慎和措施，确保社会和谐。在政资分开全面推进的背景下，如果将水业体系完全纳入现在的收益性资产体系，水价体系与资产处置方式所产生的直接关联，将极大地加大水价的压力。

　　三、如何衡量和处置水业资产价值

　　市政公用事业的资产是提供服务的基础，而服务是市政公用事业的核心。提高城市水业服务是改革的核心，在原水水质不断恶化，出水水质和服务质量要求日益提高的如今，需要为提高服务质量留下足够的成本空间。不能让本来就很少的价格空间完全被资产收益所吞噬。

　　衡量和处置基础设施资产的方式在实践中一般有四种形式：

　　一是目前被国内水业改革普遍采用的重置成本法，既根据重置成本确定资产价值；二是资产净值法，根据建设投资减去自资本折旧的财务残值确定资产价值；三是净资产折价法，政府在资本折旧的财务残值的基础上，进一步折价确定资产价值和转让价格，四是服务收益法，就是根据项目资产所产生的明确的资产收益反算资产价格。

　　四种方式有不同的应用。重置成本法一般用于无法预知资产收益的竞争性行业，由于城市水业属于自然垄断性质的基础设施，重置成本法必然抬高资产价值；资产净值法一般用于基础设施行业的资产评估，是特许经营体系中最常用的评估方法，在法国以及澳门自来水中都是这种思路；净资产折价法，适用于包含了大量沉淀性资产的水系统服务领域，英国1989年的改革用此方法确定资产转让价格；服务收益法一般用于能够预期资产收益的领域，预期资产收益是对资产价格进行竞争的基础，竞争者可以根据的收益预期的风险判断，确定资产价值。

　　目前中国城市水业的改革有两种类型：水厂单元服务和系统服务。水厂单元服务的收益由于转入环节的竞争和政府采购特征，基本可以确定；而中国目前的水业系统服务价格不是以竞争为基础的，而是政府考虑各种综合因素尤其是成本因素确定的复合价格，因此，其服务收益的绝大部分因素决定于政府确定的价格和条件，而不是市场因素。