法国铁路基础设施的管理及PPP融资

一、法国铁路基础设施管理概述
　　由于法国高速铁路的成功运营以及铁路多式联运、集装箱专列运输等方面的发展，法国铁路在国民经济发展、国家安全保障和创造社会效益等方面具有重要的地位。法国政府在理顺国家与铁路的关系、适应欧盟对于欧洲铁路发展的统一要求等方面做出了积极的努力。法国政府认为21世纪应该增强铁路运输的发展，增加政府对铁路网建设的投资并提供财政补贴。1997年，法国铁路基础设施管理机构(RFF)成立，目的就是要促进法国铁路运输业的发展，根据国家经济发展要求，规划、发展和建设铁路基础设施，优化投资决策，确保公共财政的有效投入。
　　RFF是具有工商性质的国家公共机构，负责路网的规划、建设和更新改造，以确保路网的整体性。法国97-135法案明确规定，法国政府为RFF进行拨款和提供补助金，制定安全规章、铁路线路使用费构成原则和费率表。RFF的主要职责一是管理和维护路网。委托法国铁路公司(SNCF)代表RFF进行运输管理及路网维护，而RFF根据每个项目确定的目标和原则，向SNCF支付有关费用。二是分配运输能力。自2003年起，RFF根据运输能力分配的原则负责铁路运输能力的组织和分配，提高列车运营成本效益，满足国家和地区客货运输需求，确保公平使用泛欧货运铁路网。三是更新改造和扩大路网规模。RFF负责路网规划及其融资，并对国家铁路网的大型维修、既有路网改造、新线建设等进行投资，其中包括对公共运输和国家路网可持续发展的更新改造进行开发建设和投资。四是管理铁路资产。RFF充分利用铁路基础设施参与地方经济的发展，协助地方政府确定地方开发项目。五是管理债务。RFF管理的债务达到265亿欧元，除负责支付债务利息和筹资资金之外，还负责资金市场的运作。1997-2006年期间，法国政府颁布了一系列法令促进法国铁路基础设施的建设和发展。为此，RFF采取了一系列举措，在财政支持、铁路战略计划和融资等方面取得了一定成效。
　　二、法国铁路基础设施PPP模式融资
　　1．法国铁路基础设施的融资目的
　　自1981年TGV东南线开通以来，法国政府不断加强国土的开发与整治，2003-2020年铁路项目投资达到248亿欧元，其中，国家财政需要安排资金27亿欧元。为保证运输基础设施项目开发和维护的财源，法国政府设立了主要承担财政安排任务的运输基础设施融资机构(AFITF)。依据2005年《财政法》，AFITF财源主要来自国家拨付的资本金、高速公路公司股息和高速公路国有土地使用费等收入。1997年RFF成立后，承担起法国铁路网建设、开发、管理和融资的责任，作为一个公共管理部门，其开发和建设项目的融资在很大程度上依赖于公共财政，而铁路负债沉重，在资金供给上难以满足基础设施建设的需要。根据法国有关的法律、制度规定，具有垄断性的国有公司或上市公司可以承担项目或基础设施的经营和维护，因此RFF目前承担了法国政府批准的20多个大型项目，预计投资达到400亿欧元，远远超出传统的公共财政能力。法国铁路基础设施项目的投资过去一直是直接由运营商、国家或者国家和地区政府的联合体，通过欧洲国际银行等国际金融机构的贷款提供资金。近年来为加速路网的发展和进行较大规模的现代化建设，十分迫切寻求适当的融资方式来筹集资金。2006年，法国政府授权RFF可以采用PPP模式作为新的融资工具进行融资，加快实施主要的铁路基础设施项目建设，法国铁路于2007年允许采取PPP模式参与大型基础设施项目的融资，使法国铁路的融资形式迈出了具有重要意义的一步。[考试大整理]
　　由于铁路基础设施需求与可利用的公共资金之间的缺口不断扩大，新的政策/法律环境极大地促进了PPP模式项目的发展。2006年1月5日法国政府批准有关运输安全和发展的新法律后，这种新的融资方式将公共的项目管理与民营部门的融资技术结合起来，通过使用民营资金，为铁路部门补充资金来源。PPP模式主要采用合伙契约或者特许经营协议两种方式进行融资，规定了将公共业务委托给民营部门，优化投资资本和建设成本，更好地将建设、运营和维护任务一体化，从而由合作伙伴共同分担铁路基础设施项目投资风险和责任，共享投资收益。为此，政府和民营部门任何一方不能独自承担风险的项目得到了实施，有助于RFF在较短的时间尽快建设和完成更多的项目，减少了项目对政府财政的资本需求，提高了项目的运作效率，国家路网建设得以加速发展，增强铁路运输方式的竞争性。
　　2．法国铁路PPP模式的融资形式
　　法国新的立法主要考虑了民营部门可以作为合作伙伴或者特许经营者，两者在基础设施项目融资、设计、建设和经营等方面可以发挥同样的作用。根据2006年1月5日生效的运输安全和发展立法，批准的法国铁路基础设施项目允许RFF对铁路基硪设施采用PPP模式进行融资，要求公共机构和民间投资者之间建立一种契约关系。法国铁路基础设施PPP项目主要采用合伙契约或特许经营协议的方式，充分利用民营企业的先进技术和融资经验，吸引民营资本进入铁路基础设施建设领域。由于法国铁路建立了独立于RFF和SNCF的铁路安全机构，并负责所有的PPP项目和非PPP项目以及有关安全性、互通性的认证，因而PPP项目合同不包括运输能力分配和安全设备的操作与维修，主要包括基础设施建设、维修和运营等方面。

　　法国铁路基础设施PPP项目采用合伙契约方式，需要根据铁路运输需求的特定范围、严格的安全规定及标准进行融资，因此RFF必须明确基础设施建设有关的预期目标、项目评估、监督方法、技术标准、可操作计划和融资方法等，制定准确的运营管理规则和标准，收取项目共同出资者(政府RFF和其他出资人)租金。特许经营协议是RFF授权民间投资者对铁路基础设施项目进行建设和运营，PPP项目的融资、建设、运营管理等方面将以此为依据。在这种模式下．铁路运营商将支付有关费用或通路权使用费，而该费用的计算是以其实际使用的新建基础设施为基础。为确保路网继续作为一个整体经营，RFF将考虑所有的因素，并作为开发项目的委托人，明确有关规定和建设需求。
　　三、法国铁路第?D批PPP模式融资项目
　　PPP模式融资基本由长期特定项目的设计、建设、运营及专项资金构成，项目合作伙伴承担主要投资，一方面，充分利用市场筹集资金，通过风险分担、融资技术和投标过程，共担风险、共享收益，使RFF减轻了财玫负担；另一方面，通过调整或平衡设计、建设和维护等支出，合并项目成本，降低项目总成本。法国铁路第一批三个PPP项目分别是GSM-R计划、欧洲南大西洋高速线和经由法国南部城市尼姆和蒙彼利埃的新线。
　　1．GSM-R项目
　　法国国家铁路现行的模拟制无线通信系统已经接近使用期限，维护成本高昂，而且欧盟规定，今后欧洲各国铁路要采用GSM-R数字无线移动通信系统。为此，RFF倡议将GSM-R通信网作为PPP模式项目进行融资，主要涉及设计、建设、试验、运营、维护等方面，15年的合同期限。目前，GSM-R已经安装在欧洲东部LGV线上的端口，这是法国安装该设备的第一条高速线路。在路网发展战略中，已经安排14000公里的线路上安装GSM-R，覆盖几乎所有的电气化线路。第一阶段，由RFF直接进行建设，在2006-2009年中期，GSM-R将覆盖法国东部2000公里的线路，其余12000公里的线路将以合伙合约形式进行，未来的合伙人将经营和维护全国路网的GSM-R设备，以满足列车运输商的需要。该项目的总成本约为6．5亿欧元，该项目将真正发挥PPP的融资特色，并将在2008年期间逐步完善和成熟。
　　2．南部大西洋高速铁路项目
　　欧洲南部大西洋高速铁路由波尔多-巴黎、法国中部城市图尔和西南部城市波尔多间300公里高速铁路复线的基础设施，以及几条连接到既有路网的连接线组成。欧洲南大西洋高速铁路作为大西洋LGV线的扩能工程，大大缩短旅行时间，将把巴黎-波尔多的旅行时间压缩到2小时10分钟，这样，不仅提高了高速铁路的运输能力，而且对航空和公路形成了相当大的竞争力，同时法国西南部也将从中受益。昂古来姆-波尔多区段于2013年投入使用，图尔-昂古来姆于2016年完成。研究预测显示，新线开通后，预计每年将增加300多万人次的运量，耗资50亿欧元，该项目采用特许经营协议的方式。[考试大整理]
　　3．修建尼姆-蒙彼利埃迂回线项目
　　目前，图尔和蒙彼利埃闯既有线是法国路网最繁忙的线路之一，具有大量的地区、地区间和国际客货运业务。随着地中海LGV线路运输业务的不断增长，图尔和蒙彼利埃通道上的运输需求急速增长，为满足地区旅行和高速旅行的现代化公共运输的需要，建设经由比利牛斯山脉连接法国南部城市佩皮尼昂和菲格拉斯并延伸至西班牙的新线将增强法国南部铁路运输能力，滚动高速公路(一种让载重卡车直接开行成为专用列车进行运输的方式)和集装箱列车为各种运输方式的货运提供了良好的前景。