浅议建设工程招标投标中的造价监督

《中华人民共和国招标投标法》的实施标志着我国招标投标进入了法制化发展的轨道。五年来，招投标制度已经渗透到工程建设的各个阶段，建设工程招投标已经成为工程交易市场的主流。为了规范招投标行为，国家和地方政府相继出台了一系列法律法规，相对规范的招投标监管体系也相应建立起来。在政府部门的监督下，中国的招标投标取得了很大的进步。

但不可否认的是，招投标市场的不规范现象依然存在。近年来，工程招投标市场特别是施工招投标领域的恶性竞争呈上升趋势。实践中,《招标投标法》第四十一条第二款规定的低价中标法被扭曲，不规范报价、低于成本招标等行为时有发生，严重扰乱了建筑市场正常的经济秩序。导致社会各界对低价中标法产生误解甚至质疑，一些地方的主管部门直接叫停了“低价中标”。

为什么国际通行的评标方法和《招标投标法》规定的评标标准在我们实际操作中如此尴尬？笔者认为，这种现象绝非偶然，与市场发展的成熟度和我国目前的招投标监管有关。但市场的发展是不以人的意志为转移的，不妨简单分析一下招投标监管的现状。目前，招投标监管总体上呈现“权责分离，政府各职能部门按职责分工各司其职”的格局。以建设工程为例，招投标监管一般由地方招投标管理办公室承担，工程造价管理由地方造价管理机构承担，现行招投标监管体系也相应建立。在这种监管体制下，工程造价管理部门不能或很少参与招投标中的造价监管，导致招投标监管脱离造价内容。众所周知，价格是投标竞争的主要因素。无论是采用《招标投标法》第四十一条第一款规定的“综合评估法”还是第二款规定的“合理低价法”，价格都是确定中标人的主要因素甚至是决定性因素。形式和程序的合法性不能代替实质内容的合法性，缺乏对工程造价的监管实质上意味着招投标监管失去了最重要的内容。但单纯强调形式和程序的合法性，会造成工程造价合法性缺乏监管，往往会被一些无良投标人所利用，甚至在某种程度上为他们提供了合法的外衣。近来，工程交易市场的恶性竞争势力有所抬头。一个很重要的原因就是这个“空子”被发现利用了。

要解决当前招投标中存在的问题，必须将招投标监管和造价管理有机结合起来。不仅如此，加强招投标过程中的造价监管对维护建筑市场的健康发展具有重要的现实意义:

第一，加强招投标过程中的成本监管，有利于引导市场公平竞争。正当竞争是建设健康有序市场的重要前提和保障，其对立面是不正当竞争和恶性竞争。它是项目建设各方利益的核心。工程建设领域的不正当竞争和恶性竞争集中表现在不规范报价和低于成本招标。遏制不规范报价和低于成本投标，引导招投标市场公平竞争，需要加强招投标过程中的成本监管，排除不按标准报价的低于成本投标，逐步引导市场公平竞争。

其次，加强招投标过程中的成本监管，有利于保证中标价格的合法性。中标价格应符合法律、规范和招标文件的要求，这是法律要求，即中标价格的合法性要求。在投标中，投标价格来自于某个投标人的投标价格。保证投标价格的合法性意味着中标人的投标价格应该是合法有效的。但在招投标实践中，投标报价可能存在错漏、哄抬价格或投标报价低于成本等违法因素，需要通过加强成本监管予以纠正和消除，以保证中标价格的合法性。如果在招投标中缺乏对工程造价的监管，不仅对投标人的报价会有一层约束，对评标专家的评标行为也会缺乏实质性的内容监管，这无异于对中标价格合法性所要求的监管缺位。

再次，加强招投标过程中的成本监管，有利于实现招投标的公平公正。公正、公平是招标投标的基本原则。公正公平原则不仅要求给予所有投标人相同的竞争起跑线，还要求所有投标人遵守相同的规则。在微观经济利益的驱动下，并不是所有的投标人都会积极遵守这些规则，有些投标人甚至会想尽办法中标，而中标的招数主要集中在投标价格上。如果不加强招投标过程中的成本监管，对这些规则的遵守就缺乏源动力，表现出与“遵守”和“违反”相同的效果。客观上给不规范报价和不当报价留下了空间，但本应中标的合法投标人却被抢走了中标资格。结果是“违法者得利，守法者遭殃”，招投标公正公平。加强招投标过程中的造价监管，是为了杜绝或纠正招投标中的各种违法“猫腻”，保证投标人公平竞争的外部条件。

事实上，造价监督在招投标过程中的重要性在国际上早有定论。对此，我们从国际工程招标投标的操作中可以看到，对于一般项目，评标委员会或招标人委托的咨询机构会对投标价格进行两到三个月的评估，而对于大型项目和特殊项目，则需要半年甚至更长时间，由此可见造价监管的重要性。其目的是防止不正当竞争，保证投标价格合法有效。

为了对症下药，有必要加强招投标中的成本监管。应从完善招投标监督管理体系入手，丰富招投标监督的内涵和外延。