监理工程师：政府投资项目代建制浅探（一）

政府投资建设项目是全社会固定资产投资项目的重要组成部分。由于其投资大、公益性强，为经济社会发展做出了巨大贡献。然而，由于项目管理存在问题，政府投资建设项目“三超”现象普遍，腐败事件时有发生，投资效益往往无法实现。近年来，许多地方已经意识到改革现行政府投资建设项目管理模式的必要性和紧迫性，进行了积极的探索，取得了良好的效果。其中，较为成熟和先进的方式是对政府投资建设项目实行“代建制”。
项目代建制起源于美国的施工经理制(CM制)。CM制是业主委托一个叫施工经理的人负责整个项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工、调试，但不承包工程造价。施工经理作为业主的代理人，在业主委托的业务范围内，以业主的名义开展工作。如果他有权独立选择设计师和承包商，业主将对施工经理的所有行为负责。采用CM系统进行项目管理的关键在于选择施工经理。一般来说，精通管理、业务、法律、设计、施工等知识和技能，经验丰富，信誉良好，是一个优秀施工经理必备的素质。【/br/】我们现在说的代建制，是指项目业主(用户)通过招投标方式选择社会专业化项目管理单位(代建单位)，负责项目的投资管理和建设组织实施，并在项目建成后交付使用的制度。与CM制度相比，现代代理制度无论是在代理人的定义上，还是在代理人的选择程序上都更加科学和先进。
代建制与国际上广泛采用的总承包和委托项目管理这两种现代项目管理模式也有很大的区别。
目前发达国家工程总承包的主要方式有:
(1)设计-建造总承包，即承包商负责工程的设计和施工，对工程的质量、安全、工期和成本全面负责；
(2)设计-采购-施工总承包，即总承包商按合同约定完成工程设计、设备材料采购、施工、调试等服务，实现设计、采购、施工各阶段的合理交叉和密切配合，对工程质量、安全、工期和成本全面负责。承包商还需要承担调试阶段的技术。
(3)交钥匙，与EPC基本相同，全权负责试运行。
工程项目委托管理是指工程项目管理企业受业主委托，根据合同约定，代表业主对工程项目组织实施的全过程或若干阶段进行管理和服务。项目管理企业不直接参与项目的建设，而是在项目决策阶段协助业主进行项目管理，如项目策划、项目建议书、可行性研究报告等；在项目实施阶段为业主提供招标代理、设计管理、采购管理、施工管理和调试服务。
代建制与上述两种制度的突出区别在于，代建单位在项目建设阶段具有法人地位，具有法人权利(包括在业主监督下对建设资金的支配权)，同时承担相应责任(包括投资保值的责任)。但总承包商和项目管理企业都不具有项目法人地位，不可能行使全部权利，承担相应责任。因此，项目使用者不能脱离项目建设。
长期以来，我国政府投资的项目基本上都是由用户通过成立临时基建小组(如基建办、工程指挥部)来管理。这些基建队伍通常缺乏建筑技术和工程经济的相关背景知识，不完全了解投资规律和基建程序，不能掌握和运用先进的项目管理方法。因此，不可避免地会出现决策不成熟、随意调整计划、前期与实施阶段脱节、建设周期长、工作效率低、投资效益低等各种管理不善的现象。同时，基建队伍一般在项目完成后立即撤出，施工中积累的经验教训无法转化为其他单位或后续项目借鉴的技术资源。在这种情况下，一些地区逐渐开始尝试对政府投资项目实行代建制。
1993年以来，厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，将一些政府投资的基础设施和社会公益事业项目，通过招标或直接委托的方式，委托给一些有实力的专业公司，由这些公司代替业主进行项目建设。在改革的过程中，这种方式得到了不断的完善，并逐渐发展成为现在的项目代建制。2001年7月，厦门市开始在重点建设项目中全面推行项目代建制。2002年3月，总投资1500万元以上的市政财政投融资的社会公益项目土建工程实行项目代建制。
1999年初，上海浦东咨询公司受原上海市计委委托，在上海市接收教育和治疗病人综合基地建设全过程中担任代理人，开始了上海市财政投资项目以“代建制”形式委托中介机构的试点工作。
从2002年10月开始，北京市对充分利用政府投资的公益性建设项目进行了“代建制”试点。截至2003年底，已实施北京回龙观医院1号病房楼项目、北京市疾病预防控制中心疾病预防业务楼项目、北京市残疾人职业技能培训和体育训练中心建设项目。试点工程的建设实践说明了“代建制”和过去的“自建制”。