旧城更新改造的挑战与对策

——以香港旧城改造为例。

老城区是指城市建成区内经济衰退、房屋破旧、市政设施落后、生活质量差的部分区域。为了使其焕发新的活力，发挥应有的作用，需要调整原有的结构模式，补偿物质缺陷，调整人口分布，从而达到改善环境、振兴经济、提高生活质量的目的，一般称为“旧城更新”。

旧城改造一直是城市建设中最复杂、涉及面最广的社会工程，也是群众最关心的重大问题。香港的旧城改造问题也面临着诸多矛盾和挑战。

提起香港这座城市，人们往往会立刻想到高楼大厦，的确，香港也有一些令人难忘和骄傲的建筑。1997年，香港的人均国民生产总值达到25，280美元，在世界上排名第十三位。然而，与其他发达国家或发展中国家和地区相比，香港的生活质量和生活水平与其经济地位极不相称。高楼大厦之间和后面，是那么多拥挤肮脏的老建筑。除了房屋本身的恶化，旧区往往缺乏适当的设施，如排水，公共空房间等。香港市区人均公空房不仅比东京新加坡小，比广州也小。

长期以来，香港政府一直致力于改善城市环境和生活质量。从19世纪末的“寮屋清拆计划”到20世纪70年代末开始的“综合发展计划”，虽然这些计划取得了一定的成效，但由于缺乏单一的机构来资助和实施这些计划，导致了项目的延期、价格的上涨和整个过程的拖延。

香港老城区现有的基础设施和繁忙的经济活动，对私人开发商具有吸引力。然而，由于城市地区的所有权分散，私人开发商很难获得足够的土地进行大规模开发，而且非常耗时。因此，私人再开发通常是在原本属于私人开发商的土地上进行，如码头、电厂、仓库等。这些重建项目不存在征地问题。由于涉及土地用途的改变，这些发展计划自然须获城市规划委员会批准。

在老城区，小规模的改造，用现代化的高层商住楼取代旧建筑，一直在进行。小地块的开发就容易多了，利润也很可观。由于新建的建筑物又高又薄，有些每层只有一户，占地100多平方米，被称为“铅笔楼”。

鉴于缺乏单一机构统筹大规模的市区重建，港府于1987年成立土地发展公司，并于同年颁布《土地发展公司条例》。土地发展公司自成立以来，已完成16个项目，其中4个项目正在施工，30个项目正在积极实施和规划中，其中较大的项目是上环西部海港城和中环中心。

虽然政府和私人机构在旧区重建方面已尽了很大努力，但重建的速度仍然未如理想。归纳起来，有以下几个问题:

1.土地征用

在香港，无论每块土地有多小，总会有很多业主。为了获得一块足以进行全面重建的土地，总是涉及到很多分散的个体利益。一些业主生活在海外，而另一些业主则涉及继承，这使得谈判和土地收回很困难。

2.重新安置

老城区居民一般长期居住在原区，工作、子女上学、家庭、社会联系都在本区。拆迁后，他们希望能在原小区安置，但往往困难重重。旧区的一些老人靠政府救济生活，这样他们就可以搬到更好的住宅区。他们往往付不起房租，有时只能搬到其他低标准地区，生活依然得不到改善。

3.逐利的旧城改造

由于港府长期奉行“积极不干预”政策，旧城改造是受利益驱动，而不是受改善旧城的实际需要驱动。虽然一些旧城区破旧不堪，但重建仍遥遥无期。城市改造的优先级不在于房屋的破旧程度，而在于其开发的商业价值。

由于缺乏政府的指导和政策，出现了一些其他问题。收购兼并大块土地需要时间和精力，而小开发商开发小块土地有利可图。因此，城市中产生了许多细长的“铅笔建筑”。“铅笔屋”的出现，不仅让城市景观参差不齐，也让旧区的密度更加密集，增加了交通和设施的负担。

为了克服暴露出来的缺点，政府和土地发展公司采取了一些新措施。比如，搬迁群众在选址、房型上有了更多的选择；将不盈利的基地与盈利的基地合并，可以适当缓解资金压力；规划署重组市区重建组，研究策略及监督新市区重建政策的推行2；强制收回土地的土地法于1999年7月实施；建议成立维修基金，由市区重建局管理，维修楼宇的公共部分和设施，等等。

香港政府在市区重建方面的努力是积极的，但其关注点仍相对狭窄。简而言之，市区重建的系统性和整体性是不足够的。

新时期的旧城更新改造，已经不是一个地方的问题。不仅仅是拆几栋旧房，拓宽几条旧路的问题，而是要调整老城区的功能、布局和产业结构，使其功能完善，强调中心区的综合功能，符合城市可持续发展的要求，真正实现社会效益、环境效益和经济效益的统一。

旧城更新应从整体上对旧城进行综合研究，制定系统的旧城更新规划，从宏观和微观两个方面对旧城更新进行控制。要有明确的评价体系、目标体系和控制体系作为支撑，并与总体规划、分区规划和控制性详细规划相衔接，避免规划控制不力造成的混乱和矛盾。香港政府的市区重建计划应该有明确的目标。必须是针对更大的城区，而不是在小地块上重建房屋。为了避免建造“铅笔屋”,这一战略应尽快启动。

旧城改造应树立经济理念。城市土地价值和土地收益已经成为旧城改造中需要研究的重要问题。旧城更新实际上是一种经济利益的再分配。因此，在制定旧城更新规划时，要从评估城市土地、定级地价、计算城市土地增值和土地市场入手，使旧城更新规划建立在可靠的现实基础上，而不能以经济利益为唯一。开发商为了获取高额的经济效益，不遗余力地追求高密度、高容量，以牺牲城市整体的社会效益和环境效益，获取单位的经济回报，为城市的可持续发展留下隐患。港府可以利用土地分级计划增加政府的议价能力和说服力，加速旧城更新改造。在实际操作中，要有经济概念，留有余地，以适应未来城市的结构变化。

旧城改造应当坚持保护城市历史文化环境的原则，并将城市设计思想渗透到旧城改造中。城市的历史文化环境是城市的宝贵财富，也是城市现代化的重要组成部分。它不仅可以弘扬民族文化，增加民族的凝聚力和自信心，而且对加强国际文化交流，树立良好的国际形象具有深远的意义。在发展城市经济方面，保护历史文化遗产可以起到提升城市知名度、有效开放商品市场、引进外资、促进旅游业和第三产业发展的媒介作用。土地开发公司在规划项目时，应该尽早考虑到受旧城改造影响的租户应该能够在这个区域或者至少是附近的地方得到安置。北京“菊儿胡同”的有机改造值得提倡。片区改造要分阶段进行，加强对地方特色和文化内涵的深入研究，避免市容市貌。需要保留的建筑要尽量保留，一旦失去就无法弥补。

在旧城更新过程中，也要注重广大市民的参与，充分调动各方积极性，整体启动旧城更新。专业人士和城市市民应就产业结构、用地结构、交通压力、市政设施、居住环境等问题发表意见。在旧城改造中。旧城改造应该是一个透明的多方吸纳民意的过程。

更重要的是，要加强国家和地方政府对旧城改造的制约和控制。要制定方针政策，运用各种调控手段，制定合理的奖惩条例，比如提供更多的城市发展公共空房，实行面积奖励和经济刺激。同时，政府要制定规划管理办法和实施细则，加强旧城更新中的行为规范，减少开发建设活动中的盲目性和投机性，科学决策，促进旧城更新健康发展。

旧城改造说起来容易，实施起来难。我们期待政府和各方共同努力，开创21世纪旧城改造的新局面。