土地用途的不确定性及其对策（一）

为了实现不同的经济、社会和环境目标，人类以多种方式开发和利用土地。土地用途是决定地价的核心因素。不同的土地用途，对土地产权所有者未来收入的不同预期，以及不同的土地价格。在城市土地估价中，土地用途的不确定性使得在土地价格的定义中很难界定土地用途。能否正确设定土地用途将直接关系到地价的准确披露和显现。只有揭开土地利用之谜，才能找到科学合理设置土地利用的对策。
土地使用的不确定性

土地利用的不确定性是指从不同渠道核实的土地利用的明显不一致，所谓“殊途同归”。

1.土地用途与房屋用途不一致。目前，我国房地产领域大部分地区实行分业管理制度，土地部门颁发土地使用证，房管部门颁发房屋所有权证。两类登记基于不同的分类体系，土地用途和房屋用途不能一致。此外，两种登记由两类人在不同的时间点进行，互不沟通，进一步加剧了土地用途和房屋用途的差异。

2.合法使用与实际使用不符。合法使用是指土地和房屋的登记使用。改革开放以来，城市发展日新月异。一块土地的位置是随着城市的扩张和城市生产力布局的调整而不断变化的。土地区位的变化导致了土地潜在价值的产生，土地原有(法定)价值与新的土地潜在价值之间的矛盾。特别是当土地的新的潜在价值大于土地的原有价值时，土地的产权所有者会有更强烈的愿望去实现土地的潜在价值，即改变原有的土地用途。近年来，由于土地登记部门工作滞后或土地产权人法律观念淡薄，土地合法用途与实际用途不符的现象越来越普遍。

3.实际使用的合法性与科学性的矛盾。在法治社会，合法性是判断事情是否及时的首要标准。再美好的东西，如果不合法，也就失去了基础。但是，目前我国仍处于经济体制改革的转型期，离成熟的社会主义市场经济体制还有很长的路要走。这个时候由于法律的滞后性，合法的可能是我们要改革的，不合法的可能是我们下一步要使之合法的。在这种情况下，如果以违法为由，一棒子打死改革的目标，就违背了中国改革开放的初衷，也不符合社会经济发展的一般规律。土地实际用途合法，但不一定符合城市建设发展规划；土地实际用途违法，但不一定符合城市发展规划。

4.不完全合法使用。原国家土地管理局批准的《土地登记规则》规定，土地证中的土地用途栏应填写宗地的主要用途。在土地估价中，我们经常会遇到土地证是为了某个目的而登记的，而我们去现场勘察时会发现还有其他用途。