土地利用规划核心：节约集约用地

我国人口、工业化、城市化三个高峰期的到来，加剧了土地需求的矛盾。要把18亿亩耕地保护面积作为长期目标牢牢守住，基本农田“红线”不能动，建设用地规模要减少，如何成功解决城市发展重内涵轻外延等一系列问题，都有赖于土地利用规划的协调和控制，这是土地管理的“龙头”。因此，以节约集约用地的理念研究土地利用规划具有重要的理论价值和现实意义。
新一轮土地利用规划修编要遵循科学发展观，实现五个统筹，即城乡发展统筹、区域发展统筹、经济社会发展统筹、人与自然和谐发展统筹、国内发展统筹和对外开放统筹。其核心是以人为本，构建和谐社会。这就要求从规划的高度提高节约集约用地水平，协调土地利用与人口增长、经济发展、城镇化、粮食安全、生态环境的关系。笔者就节约集约用地理念下的土地利用规划修编程序、方法和内容提出了自己的见解。
土地利用规划与土地节约集约利用的关系。土地利用规划与土地节约集约利用本质上是实施与实施、协调与配合、调整与调整、规范与调控的关系。它们的共同目的是缓解土地供需矛盾，保证新时期社会经济的持续稳定发展。
土地利用规划对节约和集约用地起着导向和控制作用。土地利用是一个动态过程，不仅取决于国家投资，还取决于不确定因素。土地利用规划是为了指导土地的节约和集约利用。它可以通过用途管制对土地用途的改变作出限制、许可或限制性许可条款，也可以通过数量控制指标的适当变化，使土地得到充分合理的利用。同时，可以在土地利用规划中明确一些鼓励措施，引导土地的节约集约利用，从而促进土地利用方式的转变。土地利用规划对节约集约用地具有很强的数量控制和时间空控制性质。
节约集约用地在土地利用规划中起着监督和反馈的作用。信息反馈是实现土地节约集约利用控制的基本方法。土地利用规划通过坚决有效的批后监督管理、土地利用规划和规划信息系统的动态监测，可以确定土地利用行为是否规范有序，是否符合土地节约集约利用方向，对土地节约集约利用起到重要的监控作用。同时，在规划的制定和实施中，可以及时判断所采取的规划措施是否能够保障土地的节约集约利用，并起到反馈作用。通过反馈，及时改变或加强规划实施措施，提出一系列调控各类土地利用的目标和政策，使土地利用系统朝着有序、稳定、平衡的可持续利用方向发展。
节约集约用地规划修编程序。随着土地利用规划理论的发展，土地利用规划的编制程序已经相对成熟，但从节约集约用地的角度来看，土地利用规划的编制程序还存在一些挑战。过去的土地利用规划只是以节约集约用地为导向，没有专门的深入研究，没有具体化和可操作性，没有将节约集约用地的规划理念贯穿于土地规划的修编、实施和管理的全过程，导致实施效果不明显。【/br/】节约集约用地理念贯穿土地利用规划始终，在修编程序中应强调以下研究:一是从系统学角度，将节约集约用地视为一个复杂开放的系统，从经济、生态、社会三个方面深入研究如何促进节约集约用地，全面调查各行业、各类土地的利用现状，研究建设用地集约利用评价指标体系，深入分析土地利用潜力。其次，结合存在的问题和制约因素，设定适合节约集约用地的长短期总体目标和子系统目标，并层层分解到具体实施部门。最后，在规划方案的制定和优化中，要将节约集约用地的政策导向转变为具体的行动方案，完善宏观微观的用地调控措施，切实提高规划的可操作性。
节约集约用地规划修编方法。土地利用是一个复杂的动态系统，但也是一个可控的系统，即可以通过控制土地利用行为来控制系统的状态，使之与其相关因素动态协调。这是传统规划方法无法企及的。因此，迫切需要用系统工程的方法来实现。土地利用规划是着眼于宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性规划，其编制过程是一个多目标的整体协调过程。因此，在规划过程中采用以数学模型为主要手段的系统优化方法是必然的。目标法是一种能更好地优化各种规划方案的方法。
同时，从节约集约用地的角度，从经济、生态、社会三个方面构建一套节约集约用地评价的宏观指标体系，对特定区域进行空土地利用分析和潜力分析，为其规划中各项控制指标的分解和建设用地的布局与分配空提供依据。此外，还应创新具体的规划方法，如弹性规划法、动态规划法、区域协调规划法和公众参与规划法。只有这样，建设用地才能在土地利用规划中得到集约利用，耕地保护才成为可能，土地资源的可持续发展才能得以实现。
修订节约集约用地规划。土地利用规划的核心内容是研究如何在土地数量、质量、结构和布局上实现社会经济发展的供需平衡，以保证土地资源的可持续利用和社会经济的发展。一般来说，土地利用总体规划的编制内容主要包括:确定土地利用方向；调整用地结构，确定各行业用地指标；划定土地用途区域，编制土地用途，确定各土地用途区域的土地用途管制规则；制定实现规划目标的行动路线、计划和政策措施。其核心是以节约集约用地的思想，合理安排耕地和基本农田的保护以及非农建设用地的配置。
为了合理利用土地，有必要进行土地适宜性评价和节约集约用地评价。本着因地制宜的原则，各种土地都要有适当的位置。根据国民经济和社会发展的总体目标和发展战略，充分体现区域特点和“五个统筹”下的土地利用结构和空布局目标，提出耕地、基本农田、建设用地等具体预测指标；制定实现规划目标的方针、战略、计划和政策措施。过去规划的土地用途分区不利于土地用途管制的实施。只有分配土地利用类型，才能真正落实土地用途管制。
节约集约用地规划作为土地利用规划延续和实施的重要保障，其实施和管理应以节约集约利用土地资源为核心，并贯穿于规划管理的全过程。
首先，要变过去被动执行的规划管理模式为主动参与的规划管理，体现公众和社会组织的意愿，鼓励公众参与规划管理。其次，要改变现行规划中随意“凑合”的行为，变静态管理为动态管理，体现规划的灵活性和动态性；第三，以人为本，提高规划管理者的素质，提高规划管理的服务意识，增加规划管理的透明度；最后，建立完善的规划管理法律制度。完善的规划法规体系是节约集约利用土地资源的基本保障。现行的规划配套法律法规和技术规范不健全，直接影响了节约集约用地规划的编制、实施和管理。