土地出让腐败频发原因何在

所谓土地出让，是指国家在一定期限内将国有土地使用权转让给土地使用者，土地使用者向国家缴纳土地使用权出让金的行为。它是土地进入土地一级市场的主要合法途径。

由于土地具有增值功能，是不可再生的资源，根据市场供求规律，土地供给的稀缺性和需求的无限性成为经济转型期权力寻租和高速逐利的集中领域。我国土地资源量巨大，容易滋生土地出让中的腐败。

事实上，土地转让中的腐败在全国各地时有发生。在土地出让过程中，有关国家工作人员以权谋私，滥用职权，贪污挪用，收受贿赂，挥霍浪费，造成国有资产大量流失，损害社会公平和社会正义，危害市场经济健康发展，损害政府在人民群众心中的形象。

为了从制度上规范土地流转行为，有必要从制度层面分析土地流转腐败的成因。

土地供应制度存在缺陷。

在我国，国有土地使用权的转让必须由政府主导，土地使用权方进入土地一级市场。因为政府垄断了土地的一级市场体系，任何企业和个人都必须通过各级政府获得土地的使用权，要么通过政府行政划拨，要么通过土地出让。由于土地资产的重要性和政府对土地一级市场的垄断，土地、政府和市场中的企业或个人之间存在着频繁的交易。这个过程既是政府行为，也是市场行为，极易滋生腐败。正如原农业部政策司司长郭所说:“土地出让金已成为地方财政的重要来源，每年高达5000多亿元，是预算外资金，是土地流失严重的强大推动力。”土地供应制度的缺陷主要表现在土地审批制度、土地划拨双轨制和土地出让“拍卖挂牌竞价协议”制度。

土地审批是政府权力干预土地市场的根本手段，也是土地出让腐败最根本的制度根源。土地出让过程中，审批权掌握在市(县)级政府和市(县)国土资源局手中。这些掌握审批权的单位及其领导，在监管缺失和土地腐败暴利的驱动下，很可能出现权力寻租。比如“牧马案”，辽宁沈阳原副市长马向东可以想批多少地就批多少地给黑社会性质犯罪组织老大刘勇，令人震惊。

中国土地分配的双轨制增加了土地转让中腐败的可能性。政府通过无偿行政划拨和有偿土地出让的方式供应土地。在法律规定不明确、监管不力的情况下，企业为了无偿占用国有土地，可能想尽办法通过贿赂非法获取土地划拨，后果自然是国有土地资产大量流失。马向东将3.5亿元土地资产无偿划拨给刘涌，是空双轨制，给国家造成了上亿的损失。另一种寻租方式是政府将本应划拨的土地转为出让，从而非法获取土地出让金。导致城市市政基础建设不到位，经济发展受阻。

现在我国实行的是“拍卖挂牌竞价协议”出让土地的制度，相比以前的协议出让制度，确实是一个很大的进步。但是这个制度还是有很大的弊端，还是挡不住土地流转的腐败。土地转让的法律形式有四种:协议、拍卖、招标和挂牌。协议转让最容易出现暗箱操作，而拍卖、招标、挂牌竞争激烈，因此被认为是公平的转让方式。在信息披露不充分、政策设置不合理的情况下，这三种形式仍然存在寻租行为的可能。比如在上市过程中，一些地方违反国家政策，上市信息披露不充分、不及时，上市公告设置各种限制条件限制潜在竞买人。

监管制度存在缺陷。

从实际操作的意义上来说，任何国家的行政权力都掌握在少数人即行政官员手中，任何官员都有自己相对独立的利益，因此存在滥用公权力，从私利出发滋生腐败的可能。监督制度是遏制权力寻租不可或缺的手段，但在土地出让领域，监督制度的表现却不尽如人意。

在土地流转的政府行为中，理论上可以对政府进行监督的主体很多，但在实践中，主体过多导致监督难以实施。如果监督组织的行政级别低于被监督组织，那么这种监督在事实上就不会有效。上级监督往往是一种事后监督，所以不能防止腐败。只有当事件的危害达到非常大、非常明显的程度，社会监督才会发挥作用。在土地出让过程中，政府监管的薄弱和不到位，给了一些官员腐败的机会。

滥用民主集中制和“行政首长负责制”

民主集中制是我国国家机构的组织原则，也是党的基本组织制度。它包括两层含义:民主基础上的集中和集中指导下的民主。但现实中这种情况经常存在:决策只有集中，责任只有民主，导致决策不科学不民主，责任承担不明确。所谓“行政首长负责制”，就是各级政府及其部门的首长在民主讨论的基础上，对其行政机构管辖的重要事务拥有最终决策权，并对此负全部责任。这两种制度的运行，可能导致权力过度集中，行政长官决策武断，从而为行政权力寻租提供了条件。

在我国，市(县)的土地管理权主要落在市(县)政府的主管领导，以及市(县)国土局的负责人和管理者身上。这些人在土地管理上有一定程度的绝对权力。根据权力的黄金定律，腐败就不可能发生吗？以“木马案”为例。如果真的实行了民主集中制，民主讨论，民主决策，马向东怎么会这么轻易就把价值3.5亿的土地无偿划拨给刘涌？这真的值得我们反思！