2009年公务员考试：申论式公文写作能力突破

第二节应用型公文写作能力的突破

一.评论

意见是党的领导机关和国家行政机关对重要问题提出意见和解决办法的一种公文。意见作为一种公文文体，不同于个人在一般会议或公共场所发表的口头意见。其内容涉及实际工作中重要而迫切的问题，应充分论证其可行性。

“意见”是近年来中国特色社会主义民主政治建设过程中经常使用的一种写法。在国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》中被正式列为第十一种写法。它在实际工作中越来越频繁地被使用，发挥着越来越重要的作用。

意见可以用于向上、向下和横向书写。意见作为上文，类似于请示，要按照请示文件的程序和要求办理。上级机关应当对下级机关提交的意见进行处理或者给予答复。《意见》作为下文，具有指示、指导和规范作用，可以用来给下级机关安排工作，下级机关应当遵照执行。作为平行文本，接收机关提出的意见可以作为决策、行动或工作的参考。

(一)意见的特点

1.内容的多样性

它既可以指导工作，提出要求，也可以提出建议，或者对工作进行评价和批评。主要用于党政机关，但也可用于人民团体、企事业单位；不仅可以用于上级，也可以用于下级，甚至基层组织。

2.多方向的书写方向。

可作为下文，表明意见，制定计划，明确工作原则、方法和要求；也可作为上行文，提出工作建议和参考意见；它也可以作为一个平行文本，与平行或无关联的各方就某项具体工作做出评价、鉴定和咨询。

3.内容的相关性

对于工作中急需解决的问题或必须克服的情况，往往会出具意见。所以及时提出问题，结合实际分析问题，提出对症下药的意见和措施是可行的。

4.功能多样。

有些意见具有指导和规范作用，如《中共中央国务院关于进一步加强社会治安综合治理的意见》、《中共中央关于坚持和完善中国共产党多党合作和政治协商制度的意见》、《XX县人民政府关于切实减轻农民负担的意见》；其中有些具有建议和参考作用。比如《关于深化机关后勤改革的意见》是四川省人民政府机关事务管理局向省人民政府提交的建议，《关于加强国有土地资产管理建立储备制度的意见》是北京市国土房管局向北京市人民政府提交的建议。有的具有评估鉴定功能，如《关于成都市创建国家卫生城市的鉴定意见》。

(2)意见的类型

意见可以根据其性质和用途进行分类。1.指导意见

指导意见是上级用来指导下级工作的。他们的内容都是针对工作中的一些薄弱环节或问题。上级机关用“意见”明确指导思想、工作原则，提出工作思路、措施和方法，并及时给予下级机关指导，从而促进工作的健康发展。如《中共中央、国务院关于加强科学技术普及工作的若干意见》。在内容上，注重原则性与灵活性、规定性与灵活性的结合，给下层作家留下更多的创作空间。

2.建设性的意见

建设性意见是下级向上级提出的工作建议和想法的向上措辞。提出简单意见的机构多为主管部门，主管部门对其分管的业务提出工作意见。可分为上报意见和转送意见。类意见是对某一方面的工作向上级提出建议和意见，为上级决策提供参考建议。分类意见是指职能部门就开展或推进某一方面工作提出的初步设想和方案，提交领导机关，经领导机关批准后，由更广泛的有关方面实施。

3.规定的意见

规定性意见用于对下级机关、组织和人员提出规范性要求和措施。这种意见往往被党的领导机关或组织、纪律部门用来对制定的党组织和党员行为准则提出具体的实施办法和标准，也有一些党政联合发布的行政方面的规定意见。

4.评估意见

评价意见是指业务职能部门或专业机构对某项具体工作进行调查、研究或评议、评估后，将约定的评议、评估结果发送给相关方。虽然可以上下，但主要是不隶属于它的组织之间的平行文本。可以分为鉴定意见和批判意见。

(三)意见的写作结构

1.标题

有两种模式:一种是完整的标题:发文机关+事由+用语，如《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》；二、省略标题:原因+体裁，如《2002年国有企业改革与发展意见》。

2.文本

正文的大致结构是:观点理由+观点内容+结论。意见的理由是回答“为什么给出意见”，主要介绍背景、依据、目的、意义等。理由写作要有明确的目的和充分的理由。无论是提交建议还是发布指导意见，都要充分明确必要性、政策和法律依据。从理由到意见内容的过渡，往往是通过“下面是意见”或“意见是专门为了处理和执行而制定的”等过渡性语句来完成的。意见的核心内容是对相关问题或某项工作提出意见、建议或解决方案。涵盖内容量大，多采用文章结构。写作时要注意把原则性内容和规范性内容结合起来，既提出一般性、原则性的要求，又有明确、具体、切实可行的措施和方法。结尾:可以自然结束，也可以用一个标准化的结论。下面评论中经常用到的结论是:“各单位应根据本部门实际情况，制定相应措施，并将上述意见报XXX”“请认真落实上述意见”；在上述意见的最后，我们经常使用“请审阅以上意见”、“以上意见如无不妥，请转发各地方、各单位执行”等成语。

3.停止广播

意见可以一般公文形式签署，写上日期并加盖发文机关印章。对于一些规范性很强的意见，可以把发布机关和发布时间放在标题下面。

(4)意见的撰写要求

1.根据不同的写作方向，选择不同的写作方法，遵循不同的写作要求。

意见应当按照公文请示的程序和要求撰写和办理。所提意见如涉及其他部门职权范围内的事项，主办部门应主动与相关部门协商，达成一致意见后再行行文。如有分歧，主办部门主要负责人应出面协调。如不能达成一致意见，主办部门可列出各方论据，提出建设性意见，与相关部门会签后报上级部门决定。与其他请示性文件要求相同，意见也要逐级送上级主管部门，文字表述要简洁、恰当；如以下文，意见应提出客观、切实可行的方针、政策和措施，指导下级机关认真执行或参照执行；作为平行文本，提出的意见是对方可以参考的，所以要通过协商提出对方可以接受的与工作相关的意见和解决方案。

2.观点是正确的，方法是可行的。

首先，要符合党的方针政策、国家法律法规和有关地区、部门的规定，具有政策性和合法性；其次，要实事求是，认真调查研究，从实际出发，提出正确的思路和切实可行的方法措施。作为上位文，应当有利于上级机关处理或给予答复；如下面的文字，应该有利于下级机关的理解和执行。

3.关注主题

写意见要强调主题集中，中心明确，每篇文章围绕一个主题，把一项工作、一个问题的性质、特点和规律，以及处理的思路和方法讲透，避免主题分散，一个意见要表述很多问题，或者写与主题无关的材料。作为上位文，应着重反映一个主题，要求上级机关回复处理；如以下文字，需要突出其明确的针对性，以利于下级机关执行；作为骈文，要求围绕一个中心提出参考意见。

4.结构严谨，条理清晰，文字表达简洁恰当。

作为上层文字，强调对语言的尊重；如下文，我们应该主要使用指导性语言，而不是命令性和警戒性的词语。作为骈文，要注意语言的谦虚。

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关于进一步做好职业培训工作的意见

各省、自治区、直辖市劳动和社会保障厅(局):

近日，国务院印发了《关于大力发展职业教育的决定》(国发〔2005〕35号，以下简称《决定》)，明确了今后一个时期职业教育改革发展的目标任务和政策措施。为深入贯彻落实《决定》精神，进一步做好“十一五”期间职业培训工作，现提出以下意见:

一是认真学习宣传《决定》精神，进一步明确职业培训面向提高劳动者就业能力和培养技能人才的方向。各级劳动保障部门要认真组织学习《决定》内容，深刻领会《决定》精神，进一步认识新形势下做好职业培训工作的重要性和紧迫性，明确职业培训提高劳动者就业能力和培养技能型人才的发展方向，围绕加快培养一大批专门高技能人才和数千万高技能劳动者的任务和目标，精心安排，抓好落实。要充分发挥劳动保障部门在促进职业培训与就业相结合方面的优势，使职业培训在促进劳动者就业和经济社会发展中发挥重要作用。要利用多种形式，大力宣传国家发展职业教育培训的政策措施，以及在技能人才培养、再就业培训、创业培训、农村劳动力转移培训等方面取得显著成绩的企业和职业教育培训机构的经验和做法。，树立一批高技能人才榜样，营造崇尚技能、尊重技能人才的良好氛围。

二、规划“十一五”职业培训，加强部门合作，实现职业培训的新发展。各地要根据区域经济社会发展和就业再就业的需要，制定“十一五”职业培训发展规划，将其纳入区域经济社会发展规划，并采取有效措施予以推进。要进一步明确工作重点，以提高劳动者就业创业能力、岗位工作能力和职业转换能力为目标，规划和引导各类职业培训的开展。要在各级党委政府的统一领导下，依托职业教育部门联席会议这一制度平台，进一步加大对职业培训的政策支持和财政投入，加强部门协作和联动，动员社会积极参与，实现职业培训的新发展。

三、实施“新型技师培养驱动计划”，加快高技能人才培养，促进技术工人素质的整体提高。力争5年内培养新增技师和高级技师190万人，新增高级技师700万人，促进中级和初级技术工人梯队发展。要着力依托行业企业，发挥高校的基础作用，整合国家高技能培训机构的资源优势，加快培养技术型、复合型、知识技能型人才。有条件的城市可以设立公共实训基地，向社会提供技能操作培训和鉴定服务。引导各类企业建立健全职工培训制度、学徒制度和技师培训制度，加强职工岗位培训，落实培训、考核、使用、待遇相结合的激励机制。引导高级技工学校、技师学院普遍开展校企合作，加强技能培训，创新储备高技能人才培养模式。学校和职业培训机构要进一步强化以就业为导向的办学方向，深化教学改革，突出能力培养，打造技能就业品牌。加强对各类民办职业培训机构的管理和服务，引导其依法办学，提高培训质量。

四、实施“下岗职工技能再就业计划”，深入推进再就业培训，以培训促进就业。五年内，2000万下岗职工接受职业技能培训，培训合格率达到90%以上，再就业比例达到60%以上。以提高下岗职工再就业能力和促进就业为目标，动员各类社会教育培训机构积极开展多层次、多形式的职业技能培训，结合市场需求和岗位开发，进一步强化订单培养和定向培训，认真落实职业培训和技能鉴定补贴政策，完善财政补贴与培训质量和促进就业效果挂钩的机制和办法，形成以培训促就业的路子，实现素质提高和岗位开发并举。

五、实施“能力促进创业计划”，广泛开展创业培训，发挥促进就业的乘数效应。五年内对200万城乡劳动者进行创业培训，培训合格率达到80%以上，提高创业成功率和稳定率，努力实现创业带动更多就业的效果。要对下岗职工、青年学生、农民工等群体进行创业意识教育，激发创业热情。对有创业愿望、具备一定创业条件的人员进行创业能力培训，使其掌握创业知识和技能，增强抵御市场风险的能力。推广“启动和改善你的企业(SIYB)”等有效的培训模式，加快创业培训教师的培训，提高培训质量。要加强创业服务体系建设，把创业培训与落实就业再就业优惠政策紧密结合起来，与有关部门和社会组织密切合作，为创业者提供培训、政策、资金、技术、信息等“一站式”服务，为劳动者创业创造良好环境。

六、实施“农村劳动力技能就业计划”，积极开展农村劳动力转移培训，提高转移就业效果。五年内，将对4000万进城务工的农村劳动力进行职业培训，使他们提高职业技能，转移就业。要进一步增强培训的针对性、实用性和灵活性，加大培训政策和资金支持力度，落实进城务工农村劳动者参加培训实现就业补贴办法。在做好培训工作中，要充分发挥劳动和社会保障部门的职能优势，为进城登记求职的农村劳动者提供免费的职业指导、职业介绍和政策咨询服务，实现农民工技能培训、就业服务和权益维护“三位一体”统筹安排和联动运行，不断提高转移就业的质量和效果。

七、实施“国家职业资格证书技能导航计划”，全面推进职业技能鉴定工作，促进劳动者技能和技能就业。围绕《决定》提出的四项培训工程，针对劳动者就业和职业发展需要，全面开展职业技能鉴定，充分发挥职业资格证书在劳动者技能就业和技能开发过程中的导向作用。5年内为5000万人参加鉴定提供服务，重点开展200个左右从业人员多、技术要求高的职业(工种)的技师、高级技师鉴定；引导和促进企业满足生产和服务岗位的需求，结合工作过程和生产现场对劳动者的能力和绩效进行评价；加强职业院校学生职业资格认证，结合技能操作考核，帮助学生取得相应的职业资格证书。结合岗位开发和农村劳动力转移就业、下岗职工再就业需求，开展专项职业能力评估试点工作。进一步加强职业技能鉴定质量管理，规范业务流程，提高鉴定工作质量。

八、继续实施“技能对接行动”，完善就业服务，为技术工人培训后提供有效支持。各类职业介绍机构特别是公共职业介绍机构要进一步促进劳动力市场信息网络与职业教育培训机构的连接，加强就业信息对职业教育培训的指导和服务。要定期组织用人单位和职业教育培训机构开展多种形式的技能岗位对接专项行动，做好信息沟通、职业指导、职业介绍、岗位见习、劳动和社会保障代理、社会保险服务等工作。要进一步加强劳动力市场监管，严格执行技术职业(工种)就业准入制度，加强执法监管，规范用人单位招聘和劳动者求职行为。