admin 讲评：2007北京在职人员公考申论试题
为了帮助广大考生核对答案，了解无照商贩的城市管理问题，我就重点说说管理无照商贩和城市管理的问题。
一.问题概述
随着社会经济快速发展，城市建设不断加快，外来人口流动频繁，企业“关、停、并、转”等因素，无证流动摊贩屡禁不止，成为公众投诉和社会反映的焦点，也是城市管理的重点和难点。整治无照摊贩已成为各地城市管理者的一大头疼事。今年以来，虽然很多城市都提出了建设“无地摊城市”的想法，但收效甚微。
城市管理综合执法是我国城市管理领域执法的新尝试。目前，根据国家行政处罚法及相关法律法规，全国各地城管执法部门在体制、机制、设置等方面进行了许多有益的尝试和尝试，取得了一些明显成效，但并未从根本上摆脱管理危机和信任危机:一方面，城管综合行政执法难以走出“整改—回潮—整改—回潮”的怪圈，新的矛盾和问题不断出现；另一方面，城管执法队伍的辛苦得不到广大市民的认可，出现了只要在各地进行政府行为和效能评估，城管执法部门排名就会靠后的尴尬局面。形象差、威信低的现象依然突出。特别是近年来随着城市化进程的加快和城市规模的扩大，城市管理面临的新情况、新矛盾、新问题日益复杂。
二，中国城市经营的发展历程
“城管”是一种行政执法主体，全称是“城市管理综合执法部门”。这样的部门在不同的地方有不同的称呼:有的地方叫“城管综合执法局”，有的地方叫“城管综合执法支队”。“综合执法”又称“相对集中行政处罚权”。其法律依据是《行政处罚法》第十六条:“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但是限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”
从1997年开始，各地政府开展“综合执法”工作，并分别得到国务院批准(如广州作为最早的试点城市之一，根据1997年12月24日国务院法制局《关于广东省城市管理综合执法试点工作的批复》开展综合执法)。1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》提到，“继续积极推进相对集中行政处罚权试点工作，在总结试点经验的基础上，扩大试点范围”；2000年，国务院办公厅下发《关于继续开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》；2002年，国务院发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》。根据上述三个文件，“相对集中行政处罚权”的范围正在从试点城市走向全国。但与此同时，城管综合执法引发的社会矛盾也备受关注。一方面，市民(尤其是被管理对象)一直在批评城管执法的简单粗暴；另一方面，2006年，北京城管工作人员李志强在执法中被无证经营者打死，“暴力抗法”事件频发，加剧了城管工作人员的怨气和忧虑。当各级政府、城管部门及其执法人员所付出的高昂代价，甚至包括生命，与市民的抱怨形成鲜明对比时，我们不得不再次质疑这一制度设计的合理性。
三。中国城市管理存在的问题及原因
城管与市民的对抗是这种制度本身无法克服的先天性疾病，集中表现在以下三个方面:
第一，处罚权和管理权的分离，人为制造了城管与其管理对象的对立。作为一个除了处罚权没有其他管理职能的部门，“城管”在行政相对人眼中的形象可想而知，更何况城管的管理对象多是生活在社会下层的人，比如无照商贩。广东人称之为“鬼走”，其实是喊“走——鬼来了”的简称。城管叫“鬼”。这句谚语形象地反映了城管和小摊贩的关系。
二是城管执法人员达不到工作真正需要的素质。不是城管人员自身素质差，而是“相对集中行使行政处罚权”对执法主体提出了绝大多数人达不到的素质要求——只有执法人员精通工商、环境、园林、卫生、规划等领域与行政管理相关的专业知识和法律知识。涉及到他们的工作，对他们的处罚能不能更加专业，容易被对方接受。必须明确的是，处罚权是行政权中最严厉的一项，影响到对方，最容易引发社会矛盾，因此需要极其谨慎地行使。然而，城管执法跨多个领域行使处罚权的独特性，使得必要的谨慎成为不可能。
第三，城市管理的关键在城市管理吗？这是问题的焦点。造成城市脏、乱、差的“罪魁祸首”似乎就是那些无照商贩、占道经营、违建业主等。说到市容，城管责无旁贷。城管的任务如此艰巨，依靠现行体制几乎不可能完成，因为城管执法的目标直指上述底层民众的生存手段。他们中的很多人本该是社会救助的对象，却因为自食其力而成为城管的对象(当然他们为了降低生活成本，一般涉嫌违法)。当下层社会的生存被人为地置于天平的一端，与城市的整洁和秩序进行“PK”时，立法者和管理者对这种严重失衡的可能后果是否有足够的心理准备和制度准备？
从根本上说，政府对城市管理寄予厚望，是后者无法独自完成的任务；现行体制所提供的手段(“相对集中的行政处罚权”)不仅不能支撑城管完成使命(尤其是小摊贩与城管的游击战)，反而使其成为众矢之的——上级的诉求、市民的抱怨、相对人的冲突，都会成为城管难以承受之重。在更多更激烈的冲突爆发之前，与其绞尽脑汁设计如何“加强”城管执法(处罚)，不如寻找更有效的城管手段(比如提供更廉价的交易市场，而不仅仅是处罚无照经营者)，应该更有积极意义。
四、无照摊贩的主要构成和经营内容
所谓无证流动摊贩，是指无固定经营场所、无营业执照、无注册资本、无合法摊位证、流动性大的摊点。主要由以下五类人员组成: (一)失业、下岗或待业人员；(2)农民工(文化素质低)；(三)部分“两劳”(劳动教养、劳动改造和释放)人员；(4)部分退休人员；(5)当地农民(自产自销)。
无照摊贩的经营内容:他们的经营内容多种多样，种类繁多，有日用品、水果、蔬菜、早餐、熟食、油炸食品等。经营工具以自制手推车、自行车、人力三轮车为主，机动车很少(有时卖水果)。流动摊贩对市场需求的变化有很强的适应性，能够根据市场的变化及时快速地调整自己的经营内容，满足消费者的需求。
动词 （verb的缩写）无照摊贩的成因
流动摊贩的由来在于我国城市化进程加快、国企改制等原因造成的劳动力过剩，就业形势严峻的客观现实是我国社会经济不发达、部分人群生活水平相对较低的集中表现。具体原因如下:
(1)集贸市场建设滞后，布局不合理。随着城市建设的不断发展，城区尤其是部分社区生活基础设施不完善的问题越来越突出，极度缺乏方便人们就近购买生活用品的“市场”。但流动摊贩以其商品便宜、经营方式灵活、购买方便、满足一定消费群体的需求而在市场上占据一席之地。
(2)弱势群体的生存和获利方式。随着市场经济的快速发展，下岗工人越来越多，农民涌入城市。他们大多文化程度低，没有技术，没有资本。为了生存空或者为了获得可观的经济利益，做一个无证的流动摊贩就成了他们牟利的首选。据调查，75%的无照商贩为非常住人口，居无定所，流动频繁，成分复杂。25%是城市贫困家庭和没有其他收入来源的无业人员。为了逃避各种税收，降低经营成本，谋求利润，扩大生存空间，很多人在街上摆摊，进行流动经营。他们通常被视为弱势群体。每当执法人员依法管理，就容易引起群众不满，群众为其说情，甚至干扰、阻挠执法。一些别有用心的人借机教唆不明人士混淆视听，制造混乱，严重阻碍了城管执法人员依法执法。
(三)获利较大，即使取缔或处罚效果也不理想。据统计，流动摊贩90%以上的称重工具使用“28、37秤”甚至“46秤”，概率超过98%。因此，由于其投资少、成本低、风险小、见效快，成为低收入家庭和外来务工人员的首选。此外，它对市场的适应性强，业务内容调整快，不纳税。只要经营者灵活肯吃苦，收入就能养家糊口，收入不错的外来摊贩甚至不低于企业白领。在如此巨大的利益驱动下，一次次被取缔或处罚，一次次无证经营，难以彻底根除。
(4)复杂的人事关系增加了执法难度。城市小，90%以上的城管执法人员都是土生土长的本地人。这个城市的人通过计算可以攀上一些亲戚，说情的人很多；执法时间长了，队员们每天走街串巷，每天和摊贩打交道，熟悉起来。有时候被禁赛被罚的时候会很尴尬。
不及物动词无证摊贩的主要危害
流动摊贩的存在，虽然暂时缓解了就业压力，价格低廉，方便市民购买，但从城市管理的角度来看，弊端更多，主要是:
(一)占用道路，影响交通安全的。流动摊贩主要在繁华路段、厂门口、学校门口、小区门口等人员密集的地方摆摊，而摆摊时间正是车流、人流的高峰，使得道路更加拥挤，容易引发交通事故。
(2)污染环境，影响居民日常生活。流动摊贩没有固定的经营场所，沿街叫卖，噪音严重超标。烟尘飞扬，污水横流，果皮、垃圾遍地，严重污染环境。更不雅的是，食客在草坪和居民楼上大小便，臭气熏天，令路人尴尬，居民愤慨。
(三)欺骗人民，危害人民身心健康。如前所述，流动摊贩出售的商品虽然价格低廉，但质量低劣，尤其是出售的食品往往未经检疫，从业人员也没有健康证。卫生上的差异不言而喻，为细菌疾病的传播提供了途径，对市民的身体健康极为不利。一些“少数”摊贩甚至在景区路段地上摆摊，卖假冒伪劣饰品、刀具等东西。他们不仅嚣张跋扈，还纠缠路人，强行强买强卖，严重侵犯了消费者的合法权益。
(四)扰乱正常经济秩序的。流动摊贩不交税，没有营业执照，所售商品往往是“三无”和随意定价，严重扰乱了合法经营单位和个人的利益，为造假者提供了市场，影响了经济社会的健康发展。城管部门经常接到合法店铺的举报和投诉。
(5)浪费和破坏公共设施。流动摊贩占用了本应属于全社会的公共空空间和道路。据介绍，由于占用道路等原因，一般城市道路的保修期已由过去的10年左右缩短至3至5年。
(六)严重影响城市形象和品位的。随着城市建设步伐的不断加快，城市基础设施越来越完善，城市环境越来越优美。然而，无处不在的流动摊贩让原本宽敞干净的街头广场变得拥挤肮脏，大大降低了城市的魅力。
七。整治无牌摊贩的措施
综上所述，要从根本上解决无照商贩问题，应采取疏导为主，治理为辅，疏堵结合的方针，以城市管理为主，各职能部门密切配合协调。
(一)加强城市管理改革创新
市民要生存，城市要管理，经济要发展，社会要稳定，面对不同的价值取向，很难做出简单的选择。因此，要摆脱目前的执法困境，必须全面思考城市管理和综合执法，做出更加理性的判断和选择。
一是更新城市管理理念。城市管理者应顺应城市化发展趋势，摒弃“一刀切”和“简单化”的管理理念，实行分类指导和管理。比如对小商小贩，可以根据不同区域进行分类管理，设置禁入区、限制经营区、开放区。在核心和重点区域，禁止无照商贩的经营活动；非重点、非核心区域，在固定作业地点和时间的前提下，可允许有限作业；然而，在其他领域，可以完全放开，允许贸易商自由经营。事实上，在很多国际大都市，摊贩、小贩、无家可归的流浪者都生活在城市的夹缝中，不可能把这些弱势群体完全赶出城市，因为管理者既没有这样的权力，也没有这样的能力。城市一定要有很强的包容性，不能一味的堵，要有序的引导。在满足老百姓不同需求的同时，还应该将旅游摊贩纳入有序管理范围。
同时，城市管理者也应该树立阶段性和长期性相统一的观念。面对现代城市的各种问题，我们不可能“毕其功于一役”，在短时间内彻底消除所有的城市问题。有些问题是阶段性的，随着时间的推移可以得到有效解决，有些问题则需要在改革发展过程中探索解决。
二是改革城市管理体制。现在的城管综合执法机构，职能是从其他部门继承过来的，缺乏法律保障，所以比较零散，不完整，影响了执法效果。要解决此类问题，必须创新执法体制。如果把原有执法机构的一些职能交给综合执法机构，更方便、成本更低、效率更高，就应该完全交给综合执法机构。同时，权限的移交也要考虑人员编制和经费的移交。否则在原有执法机构的基础上再增加一个执法机构，不符合建立综合执法机构的初衷。同时，也要注意执法部门之间的协调和衔接。比如城管执法遇到暴力抗法，因为相对人违反了《治安管理处罚法》，单纯依靠城管解决问题是不现实的。很多城市有必要在城管和公安之间实行“绑定执法”。制度创新的目的是建立更加便捷、高效、权威的综合执法体系。
三是改进城管执法方式。城管执法不能没有强制手段，但也不能只靠强制手段，应该综合运用近年来探索出的行之有效的执法方式。比如通过说服、教育、引导、奖励、政策引导、合同等手段。，依靠社区、邻里组织和居民志愿者的支持，通过社会的广泛参与，实现执法目的。同时，要按照依法行政、依法管理的要求，加快城市管理立法，解决执法依据不足的问题，为城市管理创造良好的法制环境。
第四，注重完善城市管理的配套政策。城市管理是一项系统工程。仅仅依靠城管执法部门的强制管理是不够的。各项配套社会政策必须跟进。比如对于下岗职工和低收入者，要从社会保障政策上逐步解决他们的生计问题。对于无照商贩的流动经营，有关部门既要考虑商业网点便民设施的整体布局和建设，又要提高行政效率，降低许可成本，为其办理营业执照，纳入城市管理范围。
(2)加大宣传力度，激发群众参与。
“非典”和“禽流感”的有效控制与世界性的宣传有很大关系。整顿流动摊贩也应该如此。一是加大报纸、电视、广播等形式的宣传引导，提高群众对城管执法的认同度，然后激发参与，在扩大群众参与的基础上做文章，在调动群众积极性上下功夫。二是加大现场教育宣传力度，通过现身说法、摆事实讲道理、发放传单、通知、倡议等形式宣传城市管理法律法规，让群众掌握相应的法律知识，充分认识摊贩的危害性和整治的必要性，营造市民自觉守法的良好氛围。第三，建立内外便民联系卡，搭建与群众友谊沟通的桥梁，重视群众的意见和问题，及时落实到位，赢得群众的支持。四是要借助街道、社区居委会、物业管理等社会力量，向群众进行宣传。，并告诫广大市民，从流动摊点购买食品在安全卫生方面无法得到保障，不仅会让市民意识到城管是为他们着想，还会让流动摊贩的经营活动失去民心。
同时，通过宣传教育，让摊主不断提高认识，贫穷绝不是违法违规的借口，软弱更不是拒绝管理的理由。一味的向别人示弱，用自己廉价的怜悯来博取别人的同情，只会暴露自己的无知和愚昧，让人更加看不起。
(3)积极拓宽就业渠道，妥善安置下岗职工。
从城市发展的内容来看，城市发展可以分为外延和内涵两个阶段。当前，在城市发展由外延式发展向内涵式发展转变的过程中，应做好以下几个方面的工作:
1.加快城市产业结构的战略性调整。根据城市可持续发展的产业需求，在大力发展高附加值、低能耗、少污染、少占地的产业的同时，还应大力发展第三产业，形成二、三产业协调发展，既促进城市经济发展，又为社会创造数以千计的再就业岗位。
2.积极推进再就业工程。通过设立家政服务、早服务、公用电话、自行车管理、保洁队、送报队等新行业。可以把劳动就业与发展社区服务结合起来，走出一条扩大再就业的新路子，安置好待岗人员。
3.全面发动，多方面挖掘潜力。利用闲置土地，搞时间差，采取政府补贴、街道和社会共同投资的方式，贯彻谁投资谁受益的原则，动员社会力量，加快新市场建设，实现社会效益和经济效益双丰收，安置适龄职工。
(4)坚持疏堵结合，以疏为主。
为妥善处理市容与繁荣的关系，有效改善城市环境，营造良好的商业秩序，政府应牵头协调相关部门选址建设市场，引导分散无序的流动摊点就近进入社区，“统一规划定位、统一经营设施、统一摆摊设点”，本着“不影响交通、不影响市容、方便群众生活”的原则，结合居民区分布，
(5)以人为本，变单一执法为“五步法”
即宣传、服务、教育、管理、处罚。行使行政执法权是城管部门的职责，而不是特权。执法人员必须端正执法态度，带着感情处理和纠正违法行为。对少数坚持反复教育、故意闹事、干扰执法的当事人，也要坚持教育为主，提高执法技能，严格按照执法程序办案，耐心细致做好调查取证工作，避免激化矛盾。
(六)加强巡查执法，落实长效管理机制。
根据季节调整工作时间，不定期检查，定人、定时间、定岗、定责，实行错峰岗、错时岗等。通过引导和服务相结合的方式，对仍不服从管理的将进行处罚或严格取缔。切实落实班子成员交流制度。停止矫情作风，实现公平公正严格执法，提高执法效率。
(七)加强法制建设，实行依法管理。
依法治市是现代城市管理的内在要求，是社会文明的体现。要不断加强法制建设，出台国家法律法规，规范对摊贩的管理和处罚，实行依法管理。
位律师回复
0条评论