浅析代建制与其他建设模式的关系

摘要:要使代建制真正发挥作用，首先要明确两个问题。第一，为了防止“代建制”在实施过程中变形，各建设主体首先要搞清楚什么是代建制；第二，如何解决国家资助项目中长期存在的“马拉松工期、投资无底洞、质量无保障”的问题。因此，本文认为有必要以“初步设计批复”为界将代建制分为两个阶段，并重点关注实施阶段。在实施阶段，国家应以目标责任制、风险索赔制和履约担保制为主线，对工程建设过程实施动态控制；作为国家的委托方，委托社会专业化项目管理单位，改变建设指挥部对用户负责，建设单位对国家负责的传统管理模式，确保国家投资资金得到有效控制；在实施阶段，用户应对项目建设的外部环境负责，包括提供建设用地、水、电等资源；代建单位可以自行设计、监理、招标等业务，但不宜自行承担施工和采购任务，以提高履约能力，合理转移风险；为保证国有资金的合理使用，避免非正常损失，国家投资管理部门负责建设单位的选择、项目功能设计和变更的审查确认、建设资金的管理和工程项目的验收。为了加深对代建制的理解，文章进一步介绍了代建制与其他几种相关建设模式的关系。
1。建筑市场与代建制
理论上，建筑市场应该是:买方首先提出建设项目的功能要求，建设方作为供应商向买方提出满足项目功能要求的报价。取得买方后，建造合同形成；事实上，建设项目的主体情况非常特殊和复杂。比如一个水利工程，地方政府作为需求方，提出建设项目的功能需求；但是没有建设资金，就需要国家资金进入，所以需求方的所有权(雇主)和使用权(使用者)就会分离。
目前，国家有两种出资方式。一是国家资金注入资本援助地方政府，地方政府仍然设立有独立需求方的建设单位；另一方面，随着国家投资体制改革的实施，国家资金可以投向非经营性政府投资项目，国家将与地方政府合作，作为雇主和使用者成为项目的需求方，委托社会专业化项目管理单位组建建设单位。为了区别于地方政府部门设立施工单位作为独立需求方的传统总部模式，我们把后者称为代建制。
因此，代理人制度具有以下特征:
1)雇主是国家，买方分为使用者和雇主。
2)业主是社会专业化项目管理单位，称为代建单位。
2。关于代建制的探讨
目前国家希望通过建立代建制来解决其资助项目中“马拉松工期、投资无底洞、质量无保障”的问题。但是，如何建立代建制，还有许多问题需要进一步落实和探讨。比如代建制下的委托方是谁，什么时候开始的，是否需要分阶段进行，每个阶段的目标任务是什么，参与建设各方的责权利如何划分等等。，这些问题不讨论清楚，其他问题就解决不了，最终还是会回到这些问题上来。以下是分阶段对这些问题的一些看法:
2.1国家资金将在项目初步设计批准后开始投入
使用方必须认识到，当项目的建设需要实行代建制时，为了使代建方更好地控制实施阶段的风险，国家资金可以最早在项目批准时介入，最晚在初步设计批准时介入。因为施工图设计必须由施工单位实施，这样施工单位才能协调设计与施工的矛盾。
当初步设计审批前需要国家资金介入时，确定工程造价、工期、功能的任务可以由代建单位完成，但现阶段的重点是保证工程功能满足用户的要求，因此工程用户委托代建单位实施更为合理。由于委托代理人要对用户负责，工程造价可能会失控，国家应建立目标责任制作为控制造价的措施。比如在委托合同中明确对施工单位的奖罚进行考核，奖罚金额可以控制在前一阶段目标值的10%-30%。这种奖惩的对称体现了合同双方的公平性，同时也保证了各建设主体各自的利益。因为这次对目标值的预期节约并不是真正的节约，奖罚比不能太高。【/br/】但是，为了降低项目实施中的风险，代理商希望给最终的初步设计预算留有余地，因此激励作用较小，初步设计预算可能偏高。因此，项目初定后，国家要通过招投标重新确定施工单位，通过对比招标文件中工程师的预算重新选择施工单位。这一措施可以消除导致工程预算偏高的一些负面因素，促使施工单位在目标责任制下降低工程预算价格。
事实上，现阶段不存在“马拉松、投资无底洞、质量无保障”的问题。因此，用户可以按照国家资金介入前的建设模式进行建设，即用户可以根据项目管理系统的要求委托工程建设咨询单位完成。这样可以简化程序，提高工作效率；同时可以让项目在资金有限的情况下发挥作用。国家可以采取“先借后给”的支付方式，按照“估算控制概算，控制概算”的原则审查初步设计。初步设计达不到这一要求的，有权不支付建设资金。
2.2项目初步设计批准后
，这一阶段的主要任务是实现初步设计中的建设目标。要解决“马拉松式、投资无底洞、质量无保障”的问题，就必须改革传统的总部模式，实行代理制，将国家资金由注入式改为投资式。为达到预期目标，代建单位应受国家投资管理部门委托，使代建单位对国家负责，并通过招标确定。
(1)管理的作用
这一阶段的主要重点是施工目标的动态控制。国家可以建立目标责任制、费用索赔制、履约保证制等。分配主要施工风险。
为了发挥目标责任制的作用，对代理商提出的成本目标要进行考核，奖罚金额可控制在目标标准的50%-70%；因为这是实实在在的节约，标准太低，代建单位会有花钱而不是省钱的动力。当然，过高的标准也不符合市场的共赢规律。
在索赔制度的问题上，如果你不给代理人索赔的权利，代理人只能增加风险成本。那么，当风险没有发生时，国家会因为这个项目成本的不合理支付而遭受损失；当风险发生时，成本无法抵御风险，导致施工单位破产，结果是国家受损。因此，成本索赔制度是降低工程成本最合理的制度。
(2)施工方的作用
代建单位可以自行设计和监理业务。考虑到代建单位主要是工程咨询单位，注册资金较低，不适合承担建设任务，以便国家控制建设风险。但是，由于建设单位的市场行为特征和当代建设单位的自收自支能力，国家不应通过招投标的方式强制建设单位委托其他社会专业化项目管理单位开展专业化工作。尽管委托方对建设单位有上述限制，建设单位仍根据《合同法》向委托方提供业务金额(含自营业务)10%的履约保证金作为履约担保。
(3)用户的作用
用户单位要协调好施工各方(施工、监理、设计、供应商、承包商)与当地的各种关系，解决好施工用地、用水、用电等资源问题。考虑到政策处理所需的费用非常灵活，而且是一项政策性很强的工作，不应该由基于技术的代建方来承担。因此，这项工作的实施应由用户负责，国家资金应以补贴的形式由用户使用。
同时，用户需要对项目初步设计进行变更时，应先取得代建单位的书面意见，再报国家投资主管部门审批；代建单位要对国家负责，做好工作人员工作；国家投资主管部门根据用户和代理人的意见决定是否批准初步设计变更。无论此类变更是否得到批准，使用单位都不得以此来为难建设单位，给项目验收制造麻烦，因此建设项目的验收应由国家投资主管部门组织。
3。建筑市场常见的几种建设管理模式与代建制的关系
3.1项目管理制
项目管理制分为项目管理服务和项目管理承包。业主委托社会项目管理单位对其项目管理行为进行咨询和服务，称为项目管理服务；业主委托社会项目管理单位全面行使建设单位的项目管理职能，称为项目管理合同。
这种模式类似于代建制，只不过是把所有权和使用权分开的地方政府和国家换成了拥有一个所有权和使用权的业主。理论上，代建单位和建设单位一样，可以委托社会项目管理单位管理项目。但实际上由于代建单位本身就是项目管理单位，不存在再委托的问题，所以可以理解为代建制是项目管理制度的一种特殊形式。
在政府参与的项目建设中，与传统的指挥模式相比，项目管理体系由于专业化的社会专业化项目管理单位的介入，解决了“只有一课，没有两次经验”的问题；但笔者认为对于解决“马拉松式的工期和投资无底洞”的问题并没有实质性的帮助。建议采用代建制解决这一问题，即由国家投资主管部门委托社会专业化项目管理单位履行建设单位的职能。
3.2建设监理制度
建设监理是指项目法人委托监理单位依据国家法律、法规、规章和批准的工程建设文件、施工合同、建设监理合同对工程建设实施的管理。
实际上，它是项目管理服务的一种特殊形式。目前实行的是施工阶段的建设监理制度。设计阶段和招投标阶段的建设监理不成熟，很少实施。实行项目代建制后，代建单位本身就是一个社会专业化的项目管理单位，一般不需要监理单位的介入。但是，监理单位可以在建筑市场上继续为项目法人提供项目管理服务或咨询工作；也可以作为社会专业化项目管理单位成为代建单位，为国家提供代建服务。
3.3“交钥匙”模式
由建设单位承包全部施工任务的一种施工管理模式。它是一种成本承包制，否则与项目管理承包制相当接近。
由于“交钥匙”模式的高风险，不适合社会专业化项目管理单位作为建设主体；一般有一定规模的建筑企业实施是合理的，但这种模式如何保证项目的使用寿命值得探讨，所以我认为不适合公益性项目。
3.4 EPC模式:
建设单位将施工图设计、前期采购、工程施工委托给一个单位实施的一种管理模式。这种模式可以降低施工单位的风险，将部分风险转移给承包商。因此，无论是项目管理制还是代建制，建设单位都可以采用这种管理模式来降低建设风险。
4。结论
因为在传统的总部模式中，总部是由当地政府设立的，对当地政府负责；因此，涉及国家资金时，资金的控制完全取决于建设单位的责任心；所以在这种机制下，很容易滋生“马拉松，投资无底洞，质量无保障”的问题。【/br/】实行代建制，由国家委托社会专业化项目管理单位建立代建单位，对国家负责，可以解决“马拉松工期、投资无底线、质量无保障”的问题。
代建制以“初步设计批复”为界分为两个阶段，代建制以实施阶段为重点进行。在实施阶段，国家应以目标责任制、风险索赔制和履约担保制为主线，对工程建设过程实施动态控制。