2009年公务员考试申论：提出对策的必备理论

第二部分提出了必要的对策理论。

对策看似针对材料内容，但部分试卷呈现出共同的特点:要求考生具有扎实的理论基础，符合政府机关的角色要求，提出的方案不偏不倚，层次清晰，结构严谨，表达准确。这些共性说明考生在备考时要认真学习一些相关的学科知识，以弥补知识的不足。总的来说，主要涉及管理学、行政学、哲学等几个学科。这里，我们只是对这些知识做一个简单的概述。具体可参考人事考试网？中公考？命题研究系列《申论》。

一，管理——提出对策的必要基础

是指管理者在一定的环境和条件下，为了实现特定的目标，动员和使用有效的资源而进行的计划、组织、领导和控制等社会活动。

管理是由管理者来进行的，管理者多种多样，有政府领导和一般工作人员，也有企业的管理者。管理环境包括内部环境和外部环境。内部环境如组织性质、组织制度、人员状况和组织文化等。

管理的目标是管理活动的出发点和归宿。在现实生活中，具体的管理活动有不同的目标。

管理的基本职能包括计划、组织、领导和控制。这些管理活动是所有管理活动所共有的。

管理具有双重性。一个是管理的普遍性，即管理普遍存在于一切社会合作生产和社会公共生活的过程中。第二，管理的特殊性，即不同类型、不同层次、不同环境、不同条件的管理都有其特殊而独特的规律。

管理有针对性。包括组织和群体目标、层级和结构目标、时间目标和多重价值目标等。

管理是有组织的。它是组织管理的基础，管理是组织的职能。

管理是创新的。

管理学是研究管理现象及其发展规律的科学。管理的基本知识是管理的基本职能。包括:

决策:决策的基本原则和步骤；决策方法；预测和决策；决策和心理学；有决策团体；决策和思考等。

组织:组织的类型；组织设计；组织的结构；组织文化。

领导:领导的功能；交流；激励措施。

控制:控制的特点和原则；控制过程；控制方法。

管理知识对提出对策的主要影响在于管理的各种职能。比如在制定对策时，要考虑制定对策的基本原则和人的承受心理，符合人对事物的思维方式。提出对策时，要建立切实可行的组织；在实施对策时，要考虑领导的作用，注意沟通的方式，使用激励措施。在实施对策时，要加强各个环节的控制，防止出现偏差。

比如某省的一次申论考试，给出的信息是关于“乡镇政务公开”的题目。材料主要从两个方面讲述了乡镇政务公开的内容:

一、政务公开的成果可以概括为四个方面:一是增加了工作透明度，增进了干群了解，减少了误解，化解了矛盾，促进了“热点不热，难点不难”。二是改进工作作风，提高公仆意识，增强依法办事的自觉性。三是推进廉政建设。政务公开一方面加强了群众监督和制度约束，另一方面增强了干部廉洁自律意识，铺张浪费明显减少，乱收费现象得到极大遏制。四是有力推动了各项工作的开展。由于政务公开维护了群众的民主权利和合法权益，调动了群众的积极性，基层干部按章办事，使各项工作健康、有序、正常地发展。

二、当前政务公开存在的主要问题:

1.认识有高有低，发展不一，少数地方呈现出被动应付流于形式的局面。由于一些乡镇领导干部对政务公开的重要性和必要性认识不足，没有将其作为基层民主的重要内容，而是作为公务人员对主人应承担的责任和义务。特别是有些人总是害怕在公共场合暴露自己的家丑，所以很不积极不认真，推来推去，处理事情。在时间上，往往一拖再拖，在内容上，往往含糊不清。

2.政务公开监督队伍的组成不完善、不规范。主要表现在:一是部分乡镇人大主席没有参加监督小组。我们在肥西县调研的时候，接触过三个乡镇人大主席，没有一个在督导组有职位。中办国办通知规定:“乡镇要成立政务公开监督小组，由乡镇人大主席或纪委书记担任组长”。乡镇人大主任不参加督导组，不符合中办国办的通知，也不利于政务公开督导组的活动与乡镇人大的监督工作紧密结合。二是人少，组织不健全。有的乡镇监督组只包括人大主席、纪委书记、组织成员等。，但不包括县、乡(镇)人大、村委会、企事业单位，缺乏代表性和群众性。第三，行政人员参加监督小组显然不合适。有的地方把副乡(镇)长、财政局长、农经站长、乡(镇)政府办公室主任都放在监管队伍里，做到了监管者和被监管者不分。

3.一些地方政务公开的内容和做法不符合群众要求，面向群众、服务群众、依靠群众的主线没有牢牢抓住。在公布的内容中，并不是群众所想的那样。有的领导分工很显眼，而且长期保持。他们的工作职责和目标非常具体，很少改变。缺的是当前群众关心的热点难点问题。群众普遍关心、反映强烈的问题，往往很少公布或者不具体，所以很少有人看，效果也不大。在公布的时间上，并不是对群众比较迫切、时效性比较强的内容不及时公布(比如收费标准要在开学的时候马上公布)，而是按部就班每隔几个月就改一次，更紧急的事项往往被挤出去。至于公示栏的设置，并不是越方便群众阅读越好，有的设在政府大院，公示栏比较冷清。有的根本没有考虑和安排如何畅所欲言，接受群众监督。相关材料一公布，就不注意听取群众意见。

根据以上分析，针对当前政务公开中存在的问题，我们从管理的角度提出以下意见:

一是进一步完善乡镇政务公开领导小组和监督小组。目前，乡镇政务公开领导小组一般由党委书记或乡长担任组长。我们的意见是按规定“设立乡(镇)长为第一责任人”，党委负责统一领导、总揽全局，有利于明确责任、履行职责。至于监督组，一般由乡(镇)人大主席任组长，有的也可以由纪委书记任组长。现在有的乡镇人大主席根本没有参加监督小组，这种情况要尽快改变。安排人大委员长担任督导组主要成员。这有利于加强其监督职能。在督导组中，要把政府及其机构负责人调整出去，增加一些县(市、区)、乡(镇)人大代表、离退休干部、村支书、村委会主任、企事业单位负责人，增强督导组的代表性和群众性，有利于发挥督导组的作用。就连政务公开领导小组的办公室也要统一。现在有些地方是党委成员承担，往往没有考虑到。一般应该由党政办公室来承担实施。

第二，政务公开的内容要真实、及时、贴近群众。中央《决定》指出，乡镇政务公开的目的主要是方便群众办事，接受群众监督。因此，政务公开的内容必须突出人民群众普遍关心和反映强烈的问题，以及容易出现不公正和腐败的问题。在公开栏中，也要公布一些单位和责任、政策、规定、任务和要求，但更需要因地制宜，对群众关心的热点、难点问题及时公布。另外，一些重要的决策可以提前做，在听取各方意见后，再按民主程序决策。人事调动和干部选拔也要公示，帮助群众了解，加强监督。为了保证政务公开的真实性，必须加强监督。正如中办、国办的通知所指出的，“实行政务公开制度的核心是加强监督”。首先，要加强乡(镇)政府和七站八站的内部监督制约，确保发布的内容可靠。其次，要强化乡(镇)人大和审计部门的监督职能。再次，充分发挥政务公开监督小组的作用，认真审核政务公开内容，重视群众反映，有计划地开展民主评议活动。
第三，要注重财务公开和监管。中办、国办的通知指出，乡镇政务公开的重点是财务公开。根据各地经验和中办、国办通知，当前要注意做好以下工作:一是为保证公开内容的真实性，解决财务管理中存在的问题，政务公开督导组要把财务审计作为一项重要工作，逐项检查重要财务支出，坚决制止违规支出。工程招标、检查和验收时，监理组也应承担监理责任。二是乡镇机关人员接待标准和支出要公开。凡是认真做这件事的，都是有成效的，省了不少接待费用。现在看来还有压缩的空间，要继续关注现实。三是实行定期审计制度。中办、国办的通知规定，对乡镇财政和各项资金的收支，要“依法进行审计监督，公开审计结果”。要进一步扩大审计范围，及时公布审计结果整改情况。一些地方对审计还有神秘的看法，审计结果因为感情而不愿出来。今后，要把财务审计和结果公布作为乡镇政务公开的重要内容，促进依法理财，堵塞漏洞。

第四，乡镇政务公开要进一步制度化。乡镇政务公开，中央和国务院有原则要求，各地在实施中积累了不少经验。为了使这项工作坚持领导有序，不断完善，首先根据中办、国办的通知“明确牵头部门，切实落实责任制”。现在有的地方是政府抓，有的地方是党委组织的部门抓。我们觉得还是统一确定牵头部门比较好。建议省级协调此项工作的领导机关在深入调查研究的基础上，制定乡镇政务公开实施办法，便于统一遵循，逐步实现规范化。市县两级要加强检查督导，及时传播好的经验，解决存在的问题。对于“弄虚作假、打击报复、侵犯群众民主权利等”的干部在政务公开过程中，纪检监察机关要追究其党纪政纪责任。

考生可以根据单词长度的要求进行简化。

第二，行政管理——对策的主要依据。

它是国家权力行政机关的执行机关依法行使国家权力，管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动。行政学是研究国家行政机关依法对国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务进行有效管理的一门学科。

行政管理是政府机关如何进行有效管理的学问，是准备参加公务员录用考试的考生必须知道的一门学问，因为报考材料中反映的问题其实是政府相关职能部门面临的问题，只是变成了乱七八糟的材料，提出的对策才是相关部门应该发挥的职能。而且作为一个即将成为公务员的考生，不了解行政机关的基本知识，是不可能提出有效的对策的。所以很多行政方面的知识对考生来说是非常重要的。简单介绍如下:

(1)了解行政学的研究对象和性质；行政学的研究方法；西方管理学的发展及趋势；中国行政学的发展及其特点。

(2)行政职能的含义和特征；行政职能体系的构成；西方行政职能的历史演变，中国政府职能转变的必然性和必要性；重点掌握我国行政职能转变的基本内容和方向。

(3)行政组织的含义；行政组织与其他组织的区别；管理的类型；管理水平和管理范围；组织的结构；我们政府组织的结构；组织的建立和管理；西方行政组织理论的历史发展：中国行政机构改革。

(4)人事管理的理念；人事管理的任务和原则；人事管理发展的新趋势；西方文官制度的形成和发展；中国公务员制度的建立和基本内容，重点了解新颁布的国家公务员法；中西公务员制度比较。

(5)领导和行政领导的概念；领导层的特点和职能；行政职务、权力和责任；行政系统的基本类型；中国现行的行政领导体制；个人素质和能力；领导的方式、方法和艺术。

(6)行政决策的概念；行政决定的类型；行政决策的基本原则；行政决策子系统；行政决策系统的构成要素；行政决策系统的类型；行政决策程序；行政决策方式。

(7)行政执行、行政沟通、行政协调和行政监督的概念；管理原则；管理的过程；行政沟通的机制、类型和方式；行政协调的作用；行政协调的类型和方式；行政监督的要素、过程和方法。

(8)财政管理、公共财政和财政分税制的概念；财务管理的基本内容和功能；国家预算；税收；财政政策；中国金融管理体制的完善。

(9)行政立法和行政立法制度的概念；立法的类型；行政权力的划分；中西行政立法制度之比较：立法的原则、程序和效力。

(10)行政方法的概念；管理方法的分类；行政管理的基本方法包括行政手段、经济手段、法律手段和思想教育手段；管理方法包括定量技术、系统分析、网络规划等。

(11)行政效率的含义和特征；行政效率的要素和衡量原则；行政效率的标准和方法；影响行政效率的主要因素；中国行政效率的现状及提高的途径和方法。

行政学知识对对策的影响在于行政职能的转变，包括转变的基本内容和方向；在于行政决策中决策方案制定的原则和要求；在于行政方法在行政决策中的恰当运用；行政立法中制定法规的原则和方法；例如，其他行政组织、行政领导和财务管理直接影响制定对策的思维方式。
比如某省的一次申论考试，给出的信息是关于“家庭暴力”的，主要反映了以下问题(家庭暴力现状):

(1)存在的普遍性。全国妇联曾在2002年做过一项调查，结果显示，在2.7亿个中国家庭中，有30%存在家暴。每年约有10万个家庭因家庭暴力而解体，家庭暴力的影响已经远远超出了家庭的范畴，成为社会普遍存在的问题。

(2)大部分受害者是女性。据相关调查显示，家暴家庭中90%的施暴者是男性。作为弱势群体，妇女仍然是家庭暴力案件的主要受害者。

(3)受害者维权难，由于家暴具有很大的隐蔽性，很多人仍将其视为传统观念中的内部矛盾，有些人还抱着“清官难断家务事”、“不告不理”的态度，无法主动预防和制止家暴。导致对受害妇女的救济和帮助不够及时，导致受害者难以维权。

(4)随着社会经济的发展，家庭暴力不断呈现出新的趋势和特点:“冷暴力”、“精神虐待”逐渐成为谈论家庭暴力时频繁出现的关键词。

从这些材料中，我们可以确定家庭暴力的原因:

(1)传统封建思想的影响仍然是家庭暴力的主要原因。

封建传统观念是家庭暴力的历史原因。虽然新中国早就规定了“男女平等”的原则，但在家暴发生较多的落后农村地区，很多家庭都受到“父亲是子女的纲，丈夫是妻子的纲”等封建思想的毒害。很多家暴受害者认为自己家丑不可外扬，不应该起诉。所有这些思想都助长了家庭暴力的发生。

(2)我国惩治家庭暴力的法律法规尚不完善。

其实我们国家对家暴并不是“束手无策”。我国刑法、民法、继承法、妇女权益保障法、治安管理条例等都有相关的处罚规定，但并不完善，存在规定不明确、立法分散、原则性强、可操作性差等缺陷，这些都成为家庭暴力滋生的原因。

(3)社会变迁导致的社会压力因素。

按照暴力的“压抑-诱导”模式，各种因素造成了个体需求的压抑，从而产生了严重的心理冲突。当遇到某些外界刺激时，很容易外化为攻击性行为。在过去的二十年里，中国经历了巨大的社会变革。社会变革一方面提高了人们的物质文化生活水平，另一方面也增加了人们的生活竞争压力。当生活压力积累到前所未有的程度，在某些因素的刺激下，很容易外化为家庭暴力。

(四)基层社会防控薄弱。

家庭暴力一直被认为是家庭私事。邻居不劝，社区居委会不告，司法机关认为没有办法介入家庭纠纷。即使被打得鼻青脸肿，如果不构成伤害罪，也无法惩罚施暴者，这使得家暴施暴者很少得到制裁，从而助长了家暴事件的增长。其实这些都是对暴力的默许，对施暴者的纵容。

(5)心理因素是家庭暴力加重的最重要原因。

《中国妇女报》关于家庭暴力原因的调查显示，55%的受访者将其归因于男性素质差、受教育程度低。此外，一些受害者往往顾及面子，不愿意求助于社会。即使她们希望相关部门介入，也只是希望通过教育制止丈夫的暴力行为，不希望丈夫受到法律的惩罚，导致家暴逐渐升级。

根据以上分析，我们可以从行政管理的角度提出预防和制止家庭暴力的对策:

(一)在观念上树立全新的男女平等观念，强化预防意识。

加强预防，减少和制止家庭暴力，首先要在全社会广泛宣传和贯彻男女平等的基本国策，树立男女平等的观念，破除男尊女卑的陈旧观念，形成尊重妇女的社会风尚。在基层，特别是在司法执法部门的日常工作中，要对广大妇女进行普法教育，让她们认真对待第一次家庭暴力。要认识到，如果家庭暴力被容忍一次，那么每次都会越来越严重。如遇暴力，应及时要求居委会社区及相关机构出面协商解决，尽最大努力确保自身及子女的人身安全。万一遇到危险，他们不应该以“家丑不可外扬”来约束自己。大声呼救让邻居听到或者尽可能找机会报警。受伤后要及时救治，要求医生详细、准确、客观记录伤情，为进一步寻求司法鉴定创造条件。应第一时间到派出所要求其出具伤情检查通知书，并到指定医院进行伤情检查或司法鉴定部门做伤情鉴定，为以后的法律援助保留有利证据。总之，在处理家庭暴力问题时，要充分认识家庭暴力的危害性，同时采取有效措施，有效预防和制止家庭暴力，切实维护妇女的合法权益。

(2)构建预防网络，加强社会预防，不断拓宽家庭暴力社会救济范围。

一是在基层派出所和110报警中心设立“维权报警台”，确保受害者报警后，家庭暴力能够在最短时间内得到制止和依法处理。二是设立家暴投诉点，设立社区维权站，设立热线电话，设立投诉信箱，接受妇女咨询投诉，坚持逢访必答，对符合法律援助条件的给予及时救助。第三，建立健全伤情鉴定中心，充分发挥其作用，让需要救助的妇女儿童及时得到伤情鉴定，获得充分证据，维护受害人权益。第四，加强心理健康咨询工作，让工作压力大、情绪低落的人通过心理咨询缓解紧张和焦虑，预防和避免家庭暴力的发生和发展。第五，充分发挥妇女群众自治组织的作用，满足不同妇女群体的多样化需求；同时，充分挖掘社区人力和智力资源，组建各类志愿者队伍，组织开展多种形式的志愿服务活动，在维护妇女儿童合法权益、维护家庭和社会稳定方面发挥积极作用。

(3)健全完善相关法律法规，加强法律预防，强化对家庭暴力的司法救济。

司法救助是国家救助的一种形式，具有法律效力，是解决家庭暴力问题的最终救济途径。

首先要从侵权的角度看待家庭暴力，确立夫妻的侵权责任。并不是否认夫妻关系中存在诸多合伙特征，否则就不需要从人身权和财产权方面规范夫妻权利义务的法律规范。所以这个制度的实施要慎重考虑，区别对待。可以引入各种形式的民事责任，如婚姻期间承担的民事赔偿判决。如果被害人要求立即执行，被害人只是要求犯罪人改过自新，而不需要立即执行。赔偿判决可以视为附条件债务，以后离婚时执行，不离婚不执行。离婚要逐步用夫妻侵权制度取代传统的“照顾”做法。

第二，强化法律责任。对于造成严重后果的暴力行为，除了现行法律规定的刑事法律责任外，对于更多的轻伤，也应明确相应的法律责任。在这方面，一些切实可行的地方性法规已经出台。婚姻法的修改可以吸收其中的一些规定。应明确划分执法人员的职责，防止相互推诿，并注意各种法律文本和条款之间的衔接，以填充一些“真实空”。明确家庭暴力的预防和监督机制，以及对受害妇女的法律援助机制。家庭暴力是一个社会问题，需要全社会的共同努力。

第三，家庭暴力法的框架。如前所述，我国现有的与家庭暴力相关的法律法规散见于各个法典中，存在诸多漏洞和不足。他们并没有提出预防和解决家庭暴力问题的根本途径，这对司法操作和社会实践都极为不利。因此，家庭暴力法应包括:(1)保障性条款。即通过法律规定，明确家庭成员在家庭关系中享有的权利和承担的义务。这在我国现行婚姻法中已经有所体现。(2)惩罚性条款。在该条例中，构建了选择性规范与强制性规范协调适用的处罚模式。选择性惩罚主要针对成年人在家庭成员中的身体伤害或精神虐待。不是很严重，但是如果需要处罚，受害人可以在法律允许的范围内选择处罚措施，执法机关会执行。强制处罚规范主要是在触犯刑法，侵害家庭成员权益的情况下，由执法者对行为人进行处罚。(3)社会服务条例。如紧急避难所、电话服务线路、法律援助和其他服务，应得到法律的确认，政府应向它们提供财政援助。应为肇事者提供教育和医疗服务。这样才能建立完整的司法机构和社会服务体系，彻底解决家庭暴力问题。

第四，对家庭暴力导致的“以暴制暴”案件给予同情和宽容，将“受虐妇女综合征”理论引入此类刑事案件的定罪量刑。受虐妇女综合征是指女性长期遭受家庭暴力折磨和摧残的一种特殊行为方式。他们的暴力行为背后有着长期受虐和暴力的历史背景。她们之所以选择杀人不求助不离婚，是因为陷入家暴无法自拔。她们无法摆脱或阻止丈夫的暴力，也没有足够的社会力量帮助她们摆脱暴力。但是，他们不想挨打，想活下去。因此，他们会在极度恐惧和绝望中出现过激行为。因此，在审理此类案件时，必须认识到这类“以暴制暴”的女性刑事案件，受虐妇女具有主观恶性小、社会危害性小的特点。因此，引入“受虐妇女综合征”理论进行定罪量刑是符合刑罚价值论的，国内对此类案件的刑事审判也有成功的先例。

考生可以根据试题篇幅和字数的限制，简化上述对策。