土地管理的立法与修法工作应快速启动

对物权法中不动产的行政管理影响较大，涉及土地法的立法准备、土地管理法的修订、土地权属条例的制定、土地登记条例的制定、地籍调查条例的编纂等。因此，建议在现有基础上组织实施上述工作，以确保我国物权法颁布实施后，一系列新的配套法律法规能够快速实施。

一、土地法的立法准备

土地法是任何国家的重要法律，是调整土地资源和不动产公权与私权社会关系的基本法律。中国的土地法曾经发挥过非常重要的作用，但是在计划经济体制下被抛弃了。目前社会主义市场经济体制已经形成。不仅需要建立符合中国国情的土地法，而且立法条件也在逐步成熟。

土地是自然资源，同时又是社会财产中的主要不动产。众所周知，任何国家都不会对整块土地进行地籍调查和不动产登记。区分基于土地双重属性和我国国家及政治制度的土地管理方式，具有现实的法律意义。

物权法草案第一章第一条规定:“为了保障国家的基本经济制度，维护社会主义经济秩序，明确物的归属，发挥物的效用，保护权利人的财产权，根据宪法，制定本法。”第一条第一款规定:“因物的所有权和使用权而产生的民事关系，适用本法。”第二条第二款规定:“本法所指的事物可以看出，物权法草案中关于土地的法律规定，是从土地的财产属性来调整土地的社会关系的。目前还没有专门的法律从土地的资源属性来调整土地的社会关系。因此，土地法应该是一部基于土地的双重属性，能够全面调整土地社会关系的特别法。当然，土地法还是侧重于调整不动产的法律关系。与《物权法》相比，它在土地法律关系的规定上应该更加全面和具体。

土地法的立法应以《中华人民共和国立法法》为指导，设计框架结构，运用规范的立法技术制定法律条文。土地法应对“土地”进行法律界定，以土地权利体系为基础对一系列具体的土地法律制度作出安排，对土地法的实施、司法主体及其管辖原则作出明确规定。在规定违法处罚的同时，也要考虑特定情况下对特定问题的法律救济。现在，国土资源部门有必要开展立法研究，梳理已有的基础工作和相关科研成果，更重要的是分析研究我国土地执法和司法实践中积累的大量典型案例，为确保立法质量创造有利条件。

二。修订《土地管理法》

与土地管理的需要和操作难度相比，修改现行的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)更现实、更紧迫、更简便。在上次修订中，“重大改变”或“微小改变”作为法律修订中的一个原则问题进行了讨论。根据实际需要，这种修改应该更加合适。特别是有了物权法草案的规定，修改土地管理法的目标和任务就明确了。在现行《土地法》缺位的情况下，《土地管理法》在一定程度上还是需要综合的。它主要着眼于调整土地管理的行政法律关系，同时必然涉及土地资源与不动产之间民事法律关系的调整。对此，仅根据物权法草案有关规定的精神，对土地管理法的具体操作性规定作必要补充修改的具体建议如下:

1.对于框架结构，建议采用法律规范的通用样式格式。

法律的内容结构应由假设部分、处理部分和惩罚部分组成。

(l)假定本法的一部分受制于法律、立法依据、调整对象和法律效力。

(2)处理部分:上地资源管理和土地资产管理的八项具体管理内容包括:资源配置、资源安全、资源可持续利用和资源国民经济核算；土地、地籍、地价(包括地税和市场)、土地用途四项资产管理。系统的土地制度包括:产权制度、登记制度、使用制度(包括规划和使用限制)、调查制度、用途管制制度、市场制度、土地保护制度(包括耕地、水源、生态用地等。)、土地统计制度、征用制度等。来调整关系，规范行为。

(3)处罚:包括行政处罚、民事处罚和刑事处罚。

法律的形式结构一般由总则、分则和附则组成，它们也是法律的两大板块，其中总则起纲领性作用，必须修改。建议在总则中全面写明土地制度中各项具体制度的名称，在分则中写明各项具体制度的主要内容，从而准确区分国家实行的具体制度和国家设立的具体制度。

分则是本法的主体部分，分则可以用章代替。其标题和顺序的设计可以根据调整法律关系的要素和土地管理的类型来安排。

2.土地制度的表述应分别具体概括。

在现行法律中，制度名称前的定语，如“实施”、“依法实施”、“确立”等，在法律表述上必须注意逻辑统一。比如80年代初开始的土地调查，不仅进行了全国土地利用调查，还进行了大规模的地籍调查。技术规定相对成熟稳定，但原法提出建立土地调查制度，不符合实际情况。此次修订，建议重点丰富和完善土地产权、土地登记、土地规划、土地市场四项制度的内容。

3.在产权分类的概念中，“其他权利”的解释

不应将其定义为所有权和使用权之外的“其他权利”。所谓他项权利，简称他物权，是对自己物权(所有权)的对称，是指他人存在于自己财产权的土地上的物权。自有财产权是其他财产权存在的基础。这种分类的意义在于确定了土地登记的顺序，即基于自有产权和其他产权的法律概念，先登记自有产权，后登记其他产权。应当纠正现行的以其他物权名称为属性的土地使用权分类，也应当纠正土地使用权出租、抵押等混淆两种不同物权边界的口语化不规范用语。