土地产权与房地产市场若干问题的思考

当前，土地领域存在两个突出问题:一是农村集体土地进入市场“流转”的现象随着城市化进程的加快而日益增多，农村集体土地的产权及其“待遇”也因此越来越受到公众的关注；二是房地产市场发展中存在的一些问题，使得地价、国家土地政策及相关问题往往成为公众讨论的焦点。
近日，记者就此话题采访了经济学家樊纲教授。范教授提出的“地主”与农民的区分、农村宅基地的产权、土地根源与货币政策的关系等一些观点新颖独特，值得关注和探讨。
此采访原载于中国国土资源报主办的《中国房地产市场》2008年第4期。为了让更多的读者关注和讨论上述问题，本报特予以转载。采访樊纲教授的那天早上，他刚从欧洲飞回来。坐在餐桌旁，他平静地评论着当前的房地产市场。关于宏观调控，关于农村集体土地产权，关于房产税，关于住房供应……作为宏观经济和货币问题的专家，土地制度和房地产市场不是他的研究重点，但樊纲教授思维敏捷，见解独到。在土地和房地产问题上看似闲散的评论，总是闪烁着思考的火花和智慧的光芒。
记者在采访中发现，樊纲教授的一些观点其实敏锐地反映了我们房地产市场的几个新趋势。【/br/】“地主”与农民的分化决定了调整产权关系的不同方式——关于农村集体土地【/br/】记者:近年来，我国城市化进程加快，越来越多的农村土地进入城市圈，不动产价值日益明显。由此产生的矛盾越来越尖锐，主要是城市边缘区的农民或者农村集体经济组织自己把集体土地作为不动产来管理，也就是集体土地上的自建房或者厂房被出租甚至出售。这与国家现行法律的相关规定相抵触。农村土地产权及其实现形式成为相关领域专家学者争论的焦点。你怎么看待这个问题？
樊纲:土地产权问题是个大问题。完全产权和财产租赁权至少有一个区别:是否有土地财产抵押和出售权。但现在真正能在市场上抵押和出售的，是沿海经济发达地区或城郊结合部的一部分农村集体土地。远离城镇的农田其实不值钱。这是市场需求决定的。或许可以这样说，近几年房地产市场的发展，实际上把中国农民分成了两个群体——那些在城乡接合部就业发生变化、已经可以依靠房地产经营作为主要收入来源的“地主”，以及那些远离城镇、仍然以种田为生的传统意义上的农民。因此，农村土地产权问题需要进一步细化，分析，区别对待。
记者:您所说的差异化，其实就是土地使用价值的巨大差异，从而改变其使用者的生活方式。
樊纲:对。因此，我们首先应该分别讨论这两种形式或身份的农村集体土地产权。关键的一点是，对于不同的人来说，那片土地的意义可能是非常不同的。如果是远离城镇的农村土地，你给它完全的产权，可以出售或者抵押，那么完全有可能是农民把土地卖了或者抵押了(而这往往是因为一场自然灾害，或者是家里的一个重病患者，或者是一个“投资人”的诱惑)，然后去了城里打工，这个时候他又不得不去打工。也就是说，他在农村没有土地提供的社保，但他在城市还是农民工，没有资格享受城市的社保。这样，这些农民就成了真正的“两无”黑户——城市里没有社保的穷人，农村里没有土地的名义上的“农民”。在所有发展中国家，如南美洲的一些国家和亚洲的一些国家(菲律宾、印度等。)，农村土地就是这样集中起来的，失去土地迁入城市的农民大户和平民就是这样分化出来的。所以农村的土地，我指的是真正的远离郊区，暂时没有市场价值的农业用地。产权怎么改革，主要考虑的其实是农民的社会保障。
中国不同于一些农村人口只占极小比例的发达国家(即使在韩国，其农民目前也只占全国劳动力的5%左右)。如果农村人口只占全国总人口的5%，农村土地高度集中，现代化程度相当高，农业收入本身就能让农民有“地主”的地位，就不会有我刚才说的农民的这种“分化”。但目前中国至少有35%的劳动力是以农业为主要收入来源的农民，在未来很长一段时间内都不会形成上述局面。农民的分化，农村土地和房产经营的分化，使得当前中国农村经济呈现“二元结构”。这种情况还会长期存在。在我看来，目前在中国实行农村土地统一私有制是有问题的。在社会有能力为所有农民提供新的社会保障之前，禁止农民买卖或抵押农村土地，实际上是以法律的形式，迫使农民有一个相对稳定的社会保障，也就是土地。
就目前比较“值钱”的另一部分土地和占有它的人来说，当然可以考虑土地的流转。现在不仅在中国，在英国等很多发达国家，城市土地都不是私有的。中国城市土地以70年使用权的形式出让。那么，是不是也可以实行农村土地70年使用权或者承包权呢？这样，位于城市边缘和城郊结合部的那部分农村集体土地，就可以和城市土地同等对待，不改变其所有权，其使用权可以合法转让70年？我的意思是，农村土地不应该归私人所有，所有进入城市圈的农村土地都不应该被国家强制征用。在保留其集体“公共”性质的前提下，可以允许其使用权或承包权延长至70年，让那些位于城市边缘的农地，实际上可以和城市土地一样的身份进入房地产市场，或者说“转让”。
对于远离郊区的农地，将其承包权延长至70年，也有助于那些农地在转包后集中，在农民逐步流转的过程中，在不改变其农业用途的情况下，提高农业生产效率。
这涉及到城市土地的性质。重点是改变原来法律规定城市土地必须是“国有土地”。如果拥有集体产权的土地也可以是城市土地，那么原本使用这些土地的人自然可以享受到城市化带来的好处。
记者:这可能会造成新的财产分配不平等。准确地说，涉及两个方面:一是城市郊区的“地主”与远离郊区的农民之间的收入分配差距——两者都是集体土地产权，但地理位置导致用途不同，导致生产或经营收入产生巨大差异；二是合法进城的“地主”与普通城市居民的收入分配差距——两者都是城市平民。前者拥有庞大的土地财产，具有经营和增值的能力，而后者是真正的“无产者”，连生活的地方都要靠长期的劳动收入来换取。这种财产分配的不平等会不会导致社会心理的巨大落差，从而影响我们社会的公平与稳定？
樊纲:从某种意义上说，这种不平等是客观存在的，是由城市化的渐进和农民进城的过程决定的。因为你不可能让所有的农民一下子全部搬出去，所有的地方一下子变成城市，你也永远不可能让原来所有人占有的土地的价值上升到同一个水平。但是，这可以通过国家税收来调节。比如征收房产税、开发税、土地交易税、财产税等。原因很简单:郊区“地主”手中的这部分农村集体土地能够在房地产市场实现其巨大价值，得益于国家的城市规划和政府对周边城市基础设施的投入。因此，土地“开发”的收入主要是由国家投资带来的，应归于公益性收入。
当然，这次个税调整只能在一定程度上调节城镇居民、农村“地主”和普通农民之间的收入分配差距，而不能实现绝对的“公平”。问题的关键是将土地和其他资产的管理制度化，并形成公平的规则。收入平等应该通过工业化和城市化的历史进程逐步实现。
完全物权和永久物权的尝试——关于农村宅基地记者:在讨论物权法的时候，有很多学者提出要对农村宅基地进行抵押，但是物权法最终搁置了这个提议。如何看待农村宅基地问题？
樊纲:对于农村宅基地，我觉得可以试行一个比较完整的私有产权制度，实行永久产权。事实上，这部分产权已经成为永久性的。根据现有人口情况，可一次性锁定分配到户，允许其转让或抵押房产。一方面，这将有助于促进农村人口向城市转移，另一方面，这也将有助于解决一些城市人口在农村找到家园的问题。
记者:农村新增人口呢？家庭自己解决住房问题现实吗？
樊纲:有新增人口，也有死亡人口。总的来说，长期来看这是可以大致平衡的。当然，具体到每家每户，也不一定完全平衡。但这样做，一方面可以促进农村地区的计划生育，使农民能够自己控制人口增长；另一方面可以通过在农村建房，提高宅基地利用率来解决。当然，还有一个问题需要解决，就是城市边缘区和远离市区的农村宅基地还是有区别的。城乡结合部的农民宅基地很容易整合出租，而远离城镇的农民宅基地很难整合，房子租不出去。我指的是进城打工的农民。人走了，房子租不出去，宅基地产权价值即使实现也不会太高。但这种差异只能在城市化和农民进城的过程中逐步解决，我们在这个发展阶段是不可能实现这种平等的。
为此，实行宅基地“跨区域”置换或许是一个可行的方案。比如把这些已经空到周边城镇的房屋和宅基地置换出来，把原来的宅基地变成农田，恢复耕种。
记者:土地置换在很多地方，尤其是江浙一带已经进行了很多年。这种做法在当地被称为“三集中”，其中一部分与村庄合并相结合。
樊纲:那些还是局限在一个很窄的区域，像一个镇，最多也就是同一个县。村庄合并主要是在同一个农村集体经济组织内进行。我说的“置换”是指更大范围内的置换，比如跨市甚至跨省。如果农民的宅基地拥有完全的产权，那么那些位于偏远农村的农民的宅基地是否可以在房地产市场发展迅速、土地需求量大的地区通过购买的方式进行置换，那里的宅基地可以重新耕种？我觉得至少可以考虑先在省内进行这种置换。当然，这种村庄置换必须整体进行，进而会遇到村民不同意时如何操作等问题，需要考虑。
在“跨区置换”中，一个关键问题就是严格监管。这里不能用农田，那里的宅基地也没开垦。这是土地管理部门的责任。一个国家现代化进程的一个重要方面就是逐步遵守法律并严格执行。法律可以修改，但是一旦有了新的法律，就必须有一个机制来保证它的实施。只有守法，才能合法、合理、有序的流通和交易。事实上，法治是所有市场机制的基础。