潜在土地供应：上海农村宅基地置换巨人转身

近半年多来，上海土地供应不断萎缩，尤其是商品住宅用地供应再次陷入低谷。上海新增建设用地供应的空房有多大？
为此，一项专项调查显示，上海正在实施的“农村宅基地置换试点”将在很大程度上告诉市场，土地并不短缺，潜在建设用地空总供应量甚至高达200至300平方公里！
“我一直认为，上海农村宅基地置换如果在全市范围内全面展开，那将是土地利用的重大变革，不可能缺地。而是要注意在这个过程中对包括土地有偿使用费在内的各方利益的监管。”上海当地一位不愿透露姓名的资深专家表示，在置换过程中，政府、农民和开发商的利益会直接挂钩。如何平衡和监督才是最关键的。日前，财政部、国土资源部联合发布《新增建设用地有偿使用费资金管理办法》，对新增建设用地有偿使用费管理作出新规定。
“变数”
去年被深圳列入城中村计划的7个项目，近日获批实施。对于城市土地出让几乎为零的深圳来说，城中村改造意味着大规模土地的释放，涉及土地面积1亿多平方米，潜在住房建筑面积2亿平方米，足够深圳房地产开发20年。
事实上，与深圳通过城中村改造释放土地相比，上海农村宅基地置换全市试点背后的土地释放潜力远远超过它。
2006年，上海市经济管理干部学院朱林兴在上海房地产系统官方刊物《上海土地》发表的《关于上海农村宅基地置换的几点思考》一文中披露:根据试点经验，通过农村宅基地置换可以节约30%至50%的土地。积少成多，据初步估算，如果全市农村宅基地置换完成，可节约土地200至300平方公里。这是非常宝贵的土地资源。
只算200平方公里，相当于节约了2亿平方米的土地。如果考虑部分填海土地和容积率因素，潜在的物业建筑面积是巨大的。
毋庸置疑，上海通过农村宅基地置换节省下来的巨大土地资源，有多少会通过相关渠道成为新增的城市建设用地，成为决定上海楼市未来供求关系的“变量”。
从试点情况来看，这一变量在现实中正逐渐发挥能量。
一位对上海农村宅基地置换进行了长期跟踪和实地调研的高校研究人员告诉记者，自全市启动试点以来，宅基地置换已经进行了4年多。目前，许多试点地区已基本完成置换工作，部分节约的土地正通过新增城镇建设用地供应渠道逐步进入市场，成为重要的土地供应来源。
“根据我们在松江区的实地调查，置换中可以节约一半左右的土地，这些节约下来的土地有一部分会逐步转化为新增建设用地。”
2003年，上海发布《关于同意本市鼓励村民宅基地放弃给农村集体经济组织的实施细则(试行)》的通知，明确了通过实施宅基地有偿置换试点，统筹农村居民点并点的思路，在奉贤区率先实施。2004年7月，上海确定了首批15个试点镇。
“这些试点镇几乎遍布上海中心城区以外的所有区县，最终目的是通过所有区县在试点中积累经验，最终进行全面置换。”上述研究者提供了一份松江区佘山镇的实地调查材料。
材料显示，佘山镇通过宅基地置换可节约土地约2000亩。
而上述上海资深专家坦言，在这个过程中，被置换出来的中心村土地、建房等核心资源，某种程度上可以视为“再分配”，利益的调整和监管至关重要。
利益博弈
新增建设用地和中心村庞大的建设项目，对开发商来说将是一大商机。事实上，在这个过程中，开发者的参与是不可或缺的。
据了解，上海各区县宅基地置换的具体方式存在一定差异，可归纳为货币置换、异地住房置换、异地宅基地置换三种。
以上述佘山镇试点为例，秋江中心村位于城市建设区内，采取异地房屋置换的方式进行搬迁安置:首先确定宅基地置换对象(以行政村为单位)，然后编制置换方案，方案报批后与农户签订置换协议，一次性大规模完成中心村建设。农民迁入后，将原有宅基地上的房屋拆除并复垦，最后通过剩余土地的流转获得资金余额。
“一般来说，在这个过程中，运营主体会是地方政府下属的房地产公司。”研究人员透露。
佘山宅基地置换中，操作主体为上海佘山城镇建设发展有限公司，该公司为镇政府直属公司。公司办理拆迁、中心村建设、土地复垦、剩余土地招标转让等一整套工作。项目资金主要来源于银行贷款、政府拨款和预售。村民的补偿款来自开发公司，前期主要包括政府拨款和银行贷款。
据上述研究人员介绍，宅基地置换涉及政府、村民和开发商的利益。但以目前的运营模式，开发商的大部分收益是可以保证的，但政府和村民可能会面临一些损失。
“首先，开发商以政府拨款和银行政策性贷款支持，提前确定购房对象，用于安置基地配套用房建设。政府的成本在于建设投资、管理成本等。村民的成本在于获得新房的资金投入(拆迁补偿往往不够)、生活习惯的改变、生活成本的增加。”
供需决定楼市走势
我知道2003年到2006年的宅基地置换已经进入扩大试点阶段。这也意味着，随着置换工作的推进，除填海以外节省下来的土地将不断加入新增建设用地的供应队列。
上海市南汇区土地协会在公开发表的文章中指出，要“重视土地管理和收益分配”。根据相关法律规定，除国家征收外，农村集体土地所有权的性质不得改变。宅基地置换的性质是土地使用权的转移，不改变土地的所有权。置换后，土地承包经营权主体可以因宅基地置换而发生变更。但是，由于土地所有权的性质没有发生变化，承包经营权主体的变更和流转收益的处置决定权仍在原集体经济组织。
客观上，宅基地置换后，节省下来的巨大土地资源更便于集中利用或国家征用、投入城市建设。
本研究员在实地调研中发现，在一些宅基地置换试点中，置换节省下来的部分土地通过相关手续已用于城镇居民搬迁安置基地建设，这无疑在很大程度上分流了现有城镇建设用地的用地需求。
“也有一些省地的替代。开发商通过相关审批后，取得开发权，用于普通商品房开发。”