关于商品房预售合同登记备案制度的思考

1995年1月1日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十四条规定了商品房预售的条件和监督管理办法。然而，在实践中，不仅商品房预售合同当事人和相关房地产管理部门对该法的理解或执行存在差异，甚至一些审理此类纠纷的法官也存在不同理解。特别是对于该条第二款，即“商品房预售人应当将预售合同报县级以上人民政府房地产管理部门、土地管理部门登记备案”，在执行中差异较大。本文仅谈一些个人见解，以抛砖引玉。【/br/】引起笔者思考的是这样一个案例:作为买受人，原告某公司与被告某房地产开发公司于1999年签订了房屋预售合同，并在市房地产交易管理处办理了预售登记。后来由于工程长期停工，市政府相关部门按照安装工程停工处理，拍卖给第三人。第三方出资续建，市房产管理部门却以原预售登记为由，拒绝办理房产登记。原告起诉被告交房，认为预售合同已经预售，对第三人具有法律效力。第三人以登记违反法律规定，无法对抗政府处置拍卖为由，以政府房地产管理部门违法不作为为由，提起行政诉讼。两案争议的焦点在于《房屋预售合同》的预售登记是否具有法律效力，政府处置行为的效力暂时被忽略。
笔者认为，无论是民事行为还是行政行为，其效力都必须依法认定。特别是在事实清楚的情况下，对法律的正确理解和解释成为正确适用法律的关键。
首先，国家立法规范商品房预售的初衷是，在建商品房预售不同于现房销售。毫无疑问，这种售房方式对于搞活经营，广泛筹集资金，活跃房地产市场，促进商品房消费，促进房地产业健康发展具有积极意义。但如果管理不善，容易引发“炒地”、“炒楼花”等投机行为，导致蓄意欺诈、中途破产、偷工减料、延迟交房等现象，损害消费者合法权益。因此，法律明确规定了商品房预售的条件和监督管理措施，以维护房地产市场秩序，保护房地产权利人的合法权益。《城市房地产管理法》第四十四条第一款规定了商品房预售的法定条件，第二款、第三款规定了预售合同的监督管理办法，共同构成了商品房预售的法定登记和法律监督制度。
其次，国家对商品房预售实行法定的登记监管制度，主要体现在本法第四十四条第一款第四项“应当向县级以上人民政府房地产管理部门办理预售登记，并将预售合同报县级以上人民政府房地产管理部门、土地管理部门登记备案”。预售登记是法定要求，备案登记是监管措施的要求，都是法定登记制度的规定，不得违反。
第三，法定登记制度实行部门法定原则、职权法定原则和登记程序法定原则。非法定部门不得受理登记，未经法定授权不得办理登记，未经法定程序的登记无效。县级以上人民政府房地产管理部门和土地管理部门通过预售许可证的发放管理和商品房预售合同的登记备案管理，达到监督检查和宏观调控的目的，有利于这两个法律管理部门纠正和查处不合格的预售行为，有利于商品房竣工后预售情况的掌握和产权转移登记发证，有效保护房地产权利人的合法权益。
第四，《城市房地产管理法》第四十四条第二款明确规定，受理预售合同申请、登记、备案的法定部门是房地产管理部门和土地管理部门，必须是县级以上人民政府的两个部门。除此之外，其他部门无权受理申报登记。
第五，地方各级房地产交易管理处不是法律授权受理预售合同申请、登记、备案的法定部门。预售合同登记备案是违法的，当然不具有预期的法律效力。除非具有《城市房地产管理法》第六条第二款规定的授权，即“县级以上地方人民政府房地产管理和土地管理部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。”任何违反此规定的私人授权都是无效的。
第六，虽然一些地方的房地产交易管理处也受理和办理预售合同的登记，但法律并没有规定必须申报登记备案。特别是1995年1月1日《城市房地产管理法》实施后，凡在中华人民共和国城市规划区国有土地上取得房地产开发用地的土地使用权，从事房地产开发、房地产交易和实施房地产管理的，均应遵守本法，依法办事。
第七，商品房预售合同的登记制度不同于商品房买卖合同的转移登记制度。后者是合同发生法律效力的程序制度，即合同生效的特殊要件，而前者是合同成立后生效前发生对抗第三人效力的程序制度，并不决定合同本身的效力。《人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第六条规定，当事人以未依照法律、行政法规的规定办理登记手续为由，请求确认商品房预售合同无效的，不予支持。当事人约定将办理登记手续作为商品房预售合同生效条件的，从其约定，但当事人一方已经履行主要义务的，对方接受的除外。