城镇规划的前提和限度

北京丰台区有关部门正在大张旗鼓地拆除业主扩建改建的别墅。情况与一个月前深圳市政府高调整治，打击银湖别墅区业主所谓违法、违规改建、扩建、装修如出一辙。
政府进行此类拆迁活动的主要原因是此类建筑未经政府批准，不符合政府规划。舆论对此也普遍支持——谁不想管这个烂摊子？但人们可能忽略了一点:中国目前的规划在很大程度上取消了个人有效使用土地的权利。
当然，政府有权制定规划，规范村镇建设。现代民族国家建立之初，城市和城镇大量涌现，规划作为一种警察权力自然出现。但是，在以市政府为代表的国家权力的同时，有着强烈的财产权和自由观念。哲学家和普通人都深信财产权先于法律和国家，政府规划的前提当然是尊重私人对土地的权利。
在这种制度框架下，城镇基本上呈现出一种自发的秩序。人们根据自己的审美喜好、经济和住房需求，在自己的土地上建造或重建房屋，无数人的分散努力最终形成了特定的聚落格局。政府遵从人民的选择来建设城市基础设施。规划的主要目的是协调个人的计划，防止个人在使用财产权利时可能对他人造成的损害。比如不要挡住别人家的光线，不要在自己家门前建猪圈污染空气体等等。
由此形成的居民区街道不可能笔直宽敞，城市里的建筑当然也不可能千篇一律。其实类似的情况在中国传统小镇也能看到。在这里，城镇没有那么整齐划一，但这并不妨碍城镇里有序的生活，每个人都有自己的位置。
但在当代中国，政府有着非常不同的规划理念。传统的“镇”和“市”性质完全不同。城镇是自发形成的，城市是由权力主导，按照一种意志建造的。所有的城市，无论大小，格局都一样，都彰显着权力的威严。在这样的城市里，人可以被随意摆布。
当代各级政府普遍继承了城市的概念。大大小小的城市，基本上都是古代意义上的城市，原本自发形成的城市也已经被改造成了城市。这些城市都是由一个中心设计和建造的。在建设这样一个城市的过程中，政府当然是有计划的，但这个计划不是另一个。该计划基于两个非常特殊的机构前提。
第一个前提，土地归国家所有。规划主要是规范土地的使用和建筑的风格。而在中国，城市土地是国有的，政府的各种做法也说明，在政府眼里，农村土地也是政府所有的，至少是被现行的乡村治理体制间接控制的。这样，政府除了作为公共管理者的天然地位之外，还具有土地所有者的地位。中国法学理论将所有权视为绝对权利是荒谬的。因此，政府在进行规划时，可以以这两种身份行使权利和权力。所以，个人即使在自家别墅占用的土地上建房，也需要去规划局审批。规划局很可能利用公共管理者的权力，禁止私人业主享有国有土地的权益，将其保留给政府。
中国式规划的另一个前提与此相关，就是政府的权力没有得到有效的控制和制约。在各级政府官员眼里，他如何治理地方经济、城市建设和人民生活，都是由他来决定的。他相信自己有这样的能力，他无疑享有这样的权力。因此，当地政府会提出“经营城市”的口号。当然，城市的改造和建设也是由政府掌控的，民众只是被动的对象。
这两者的结合意味着中国式的规划基本上剥夺了人们自由安排自己土地用途的权利。法律已经承认并将继续承认人们对土地的正常权利，但规划基本上忽略了这些。《物权法》已经规定，个人可以在取得建设用地使用权的土地上建造房屋，包括翻建、改建。但是，规划已经明确了这些土地的用途，规划局永远不会批准你的任何重建或改造计划。政府的计划消除了个人制定自己计划的可能性。
因此，人们要想保护自己的财产权，就必须推动这种规划理念和规划制度的改变，使规划以个人财产权为前提，每个人都能有限地享受其财产权带来的好处。