招投标投诉处理若干法律问题

招投标投诉处理是招投标监管的重要组成部分，但目前在相关法律法规亟待完善的情况下，招投标投诉处理过程中暴露出越来越多的法律问题。以建设工程相关招标项目为例，分析了投诉人资格、投诉人举证责任、行政监督部门投诉处理权限等几个典型问题。
投诉人主体资格
行政监督部门在处理投诉人的投诉时，应当首先确定投诉人是否具有合格的主体资格。根据《招标投标法》第六十五条规定，投标人及其他利害关系人可以向行政监督部门投诉，即规定招标投标的投诉主体包括投标人及其他利害关系人，但“其他利害关系人”的概念非常模糊。
为了明确建设工程招标投标投诉的主体范围，《建设工程招标投标活动处理办法》对“其他利害关系人”的范围进行了界定:“即与招标项目或者招标投标活动有直接或者间接利害关系的除投标人以外的法人、其他组织和个人。”尽管有上述规定，但“与招标项目或招标活动有直接或间接的利益关系”仍是一个不可量化的标准。同时，《建设工程招标投标活动投诉处理办法》也规定，“投诉人不是被投诉招标投标活动的参与者，或者与被投诉项目没有利害关系的”，行政机关不予受理。
因此，笔者认为，判断投诉人(非投标人)是否具有投诉主体资格，即是否与招标项目或招标活动存在直接或间接的利益关系，是行政监督部门的自由裁量权。
投诉的形式要求
为了防止投诉人滥用投诉权，规范投诉人的投诉行为，我国法律规定投诉人应当提交投诉书，并对投诉书的形式和内容设置了严格的要求。以建设工程相关招标项目为例，《建设工程招标投标活动投诉处理办法》对投诉的内容和形式提出了一系列具体要求，并将其规定为投诉处理机关初步审查投诉并决定是否受理的重要审查因素。然而，许多投诉人在进行投诉时往往忽视了形式要求，导致他们的投诉不被行政监督部门受理。作者曾经处理过这类投诉。原告是一家具有法人资格的有限责任公司。但因缺少法定代表人和授权代表签名，行政监督部门审查后依法决定不予受理，并在作出决定后及时书面告知。但此时10天投诉期已过，投诉人已无法再进行投诉。
对投诉人的投诉表格设置要求，防止投诉人滥用投诉权，是合理且必要的措施。投诉人在投诉时应给予足够的重视，以免错失行使权利的机会。
投诉人投诉的证明
《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》除了对投诉形式的规定外，还要求投诉人提供有效线索和相关证明材料。这一要求类似于民事诉讼中“谁主张，谁举证”的原则，但在招投标投诉中，这一要求对投诉人来说非常困难，几乎不可能。
在当前的招标实践中，存在许多串通投标、围标串标等违法行为。比如，招标人在开标前开启投标文件，向其他投标人告知投标情况，或者协助投标人更换投标文件、更改报价；招标人向投标人泄露标底的；招标人与投标人在投标时约定降低或提高投标价格，中标后再给予投标人或招标人额外补偿；或者招标人提前默认中标人，等等。但上述行为具有极强的欺骗性和隐蔽性，很难被发现。即使别人注意到了，取证也非常困难。根据《建设工程招标投标活动投诉处理办法》，要投诉招标过程中的串通投标等违法行为，必须同时提供有效线索和相关证明材料。如果拿不出充分的证据，行政监督部门很可能不会受理投诉。
目前我国工程建设招投标投诉处理部门是建设主管部门，负责监督招投标程序和实体的合法性，处理招投标过程中的投诉，查处违法行为等。只限于招投标监督管理。面对大量的招投标活动，行政管理部门很难主动发现某个项目的违法行为，因此其对违法行为的发现和查处很大程度上取决于投诉人的投诉及其提供的线索。但如果投诉人因为拿不到证据而无法向行政监督部门投诉，间接导致大量违法行为无法被行政监督部门及时发现和查处，对招投标市场的发展和完善非常不利。从以上可以看出，现有规定对投诉人的投诉设置了过高的要求，可能导致大量违法行为因其隐蔽性和欺骗性而无法被发现，从而无法对其进行应有的制裁。考虑到法律对滥用投诉权和恶意投诉行为规定了相应的处罚，行政监督机关一旦发现滥用投诉权行为，有权依法进行处罚，因此行政监督部门在审查投诉人的投诉材料时，不应要求投诉人承担过于严格的举证责任。行政监督部门可以根据投诉原因和招投标活动的实际情况，具体确定投诉人在每次投诉中应承担的举证责任，使社会监督和行政监督充分结合，有利于招投标市场的规范。