莱茵河流域管理的启示

莱茵河的流域管理经历了“先污染，后治理”、“先开发，后保护” 的曲折历程。过度的水资源开发在给人们带来经济利益的同时，也带来了诸多意想不到的后果：河流一度丧失了应有的生命活力，导致灾害频发；严重的工业污染，一度使莱茵河成为“欧洲的下水道”，水生生物种群数量大幅度减少，河流生态系统恶化。人们开始更加审慎地思考对河流的管理，莱茵河保护国际委员会（ICPR）通过建立有效的合作机制，实施流域综合管理，提倡工程、非工程措施并举，技术及其它社会、经济因素并重；将公众参与作为决策、实施的必要前提；着力拓展河流空间，维护河流的生命活力，注重生态修复、生物多样性，从而维持了河流生态系统健康，较好地实现了航运、发电、供水、旅游、防洪、灌溉、生态保护等多项河流服务功能，如今的莱茵河又重现了清清的生命之河景象。

　　一、莱茵河的开发利用

　　莱茵河发源于瑞士，全长1320公里，干流流经瑞士、列支敦士、奥地利、法国、德国及荷兰6个国家，进入荷兰的三角洲地区后汇入北海。莱茵河流域人口约5000万。莱茵河流域面积18.5万平方公里，平均流量2200立方米每秒。流域内平均降水1100毫米，莱茵河是水量最丰富的河流之一，具有航运、发电、供水、旅游、灌溉、生态保护等多项服务功能。

　　由于具有良好的水流条件，莱茵河干流通航里程约为1000公里，自瑞士的巴塞尔至莱茵河口，可常年通航5000吨货轮。在Iffezheim以下，无需工程措施即可常年通航。自19世纪签署第一份航运协定后，一直采用不收费、不收税的自由航行政策，是世界上最繁忙的航道之一。从1840年起的一个多世纪，莱茵河主要是作为一条航运的通道，不断进行渠化，进一步地在Alsace平原开发水电，在下游逐渐变成供水水源。在Iffezheim至巴塞尔段，由于河底坡降陡，流速快，为便于通航，修建了10座大坝、船闸和相应的水电站，取得了综合利用的效果。

　　二、莱茵河的生态保护

　　由于莱茵河担负着2000万人饮用水供给，水质保护一直为沿河国家，特别是下游国家所关注。二次世界大战后，工业复苏、城市重建，莱茵河的污染越来越大，莱茵河水质开始下降。到1950年末期，莱茵河的鲑鱼已经绝迹。水生动物区系种类数量大幅度减少，种类谱系以耐污种类为主。莱茵河污泥汞和镉污染在20世纪70年代中期达到顶峰，鱼类汞污染已经超标。由于生态保护措施远远落后于经济发展速度，莱茵河严重污染，被称为“欧洲的下水道”。

　　ICPR各成员国部长会议于1987年10月1日正式通过“莱茵河行动计划”，计划主要目标包括污染控制和改善生态环境等部分，其中以珍贵鱼类重返莱茵河（“鲑鱼2000”计划）是实现生态目标的重要标志，即到2000年让鲑鱼回到莱茵河。其内容包括保护、维持和改善莱茵河重点河段生态和流域的生物多样性。

　　三、莱茵河流域的合作机制

　　早在1950年，莱茵河交界的国家（瑞士、法国、卢森堡、德国和荷兰）就已经联合起来，组成保护莱茵河防治污染论坛，交流、讨论和寻求解决莱茵河水污染的途径。1963年，在莱茵河保护国际委员会（ICPR）框架下签订了合作公约，奠定了共同治理莱茵河的合作基础。1976年，欧洲共同体加入这个协定，使莱茵河保护国际委员会在欧洲更具广泛性。

　　保护委员会采用部长会议决策制，由每年定期的部长会议作出重要决策，明确委员会和成员国的任务，决策的执行是各成员国的责任。

　　莱茵河保护国际委员会秘书处位于德国的科布伦茨，莱茵河的合作主要是在该委员会的框架下开展的。保护委员会下设3个常设工作组和两个项目组，进行委员会决策的准备和细化，分别负责水质监测、恢复重建莱茵河流域生态系统以及监控污染源等工作。委员会常设的秘书处负责委员会的日常工作，每年仅召开各类会议就达60多次。

　　各部门相互协调，先后实施了诸如“莱茵河地区可持续发展计划”、“高品质饮用水计划”、“莱茵河防洪行动计划”等项目，并采取了拆除不合理的航行、灌溉及防洪工程，重新以草木替代两岸水泥护坡，以及对部分裁弯取直的人工河段重新恢复其自然河道等措施。此外，委员会还制定了相应法规，强行对排入河中的工业废水进行无害化处理，减少莱茵河的淤泥污染，严格控制工业、农业、交通、城市生活污染物排入莱茵河并防止突发性污染。

　　四、莱茵河流域管理的启示

　　莱茵河是一条国际河流，从过去的严重污染，一度成为欧洲的下水道，现在又重现了清清的生命之河景象。其主要经验和做法是：

　　——直面问题。莱茵河国际合作始于1950年，污染问题是当时下游国家（荷兰）最为关心的，由此倡导成立了莱茵河保护国际委员会，提出了防止化学污染以及其他水污染的对策；1986年瑞士的化工厂火灾，直接引起了对生态环境为主体的“莱茵河行动计划”的实施；1993和1995年的莱茵河洪水，使流域内的人们更加关注洪水风险，也由此推进了“防洪行动计划”的开展。

　　——公众参与。许多问题的解决离不开公众的参与，如水资源的管理，防洪风险区划定后的税收政策调整，防洪预警与撤退等等。作为国际河流，上下游之间只有达成一致的决策，才能有效的实施，这就要求政治家要有高度的责任感和从全流域的共同福祉来考虑问题。

　　——法律保障。莱茵河流域的许多协定属于国际法范畴，各国在签署协定后就有共同遵守的责任和义务。但同时要在国内的法律框架下通过相关的法律程序。如1999年新的莱茵河保护协定通过后在各国议会签署，成为指导莱茵河流域未来开发利用和保护的依据。

　　——相互信任。莱茵河各国之间在过去的数十年中建立了良好的相互信任机制，虽然各国利益不同，但都能够本着从流域整体出发进行合作。为了使河流保持良好的生态环境，德国在1970年制定了严格的污水排放标准，瑞士虽然处在上游，但积极投入到莱茵河的治理活动中。新的防洪计划中扩大行洪河道、增加滞洪区都由各国自己承担，而受益者可能更多的是下游国家和地区。

　　——协作机制。在莱茵河流域的合作中分为两个层次，即国家之间的合作和地区之间的合作。协作机制包括信息的交流，当上游发生洪水可以以最快的速度通知下游，目前的预警水平已经可以达到3天；当上游发生突发性污染，下游沿河国家的监测站能够在第一时间采取预警措施。定期的会晤、协调，也同样增加了认同和合作的机会。

　　——综合治理。莱茵河流域的开发十分注重综合性。在过去的20多年中，从治理流域污染、关注防洪效果、提高航道保证程度，到逐步重视生态环境保护，充分认识到人与自然的和谐统一。在近期的所有规划和行动计划中，保护湿地、运用滞洪区时给动植物足够的适应期和逃离的时间等都作为具体的措施和内容；荷兰在三角洲地区开辟的自然保护区，专门从爱尔兰引进种牛野放；欧盟不惜巨资，在现有的工程中增加过鱼设施，保护鱼类种群等等。对于防洪，非工程措施已经成为投资的重要方面。

　　——监测体系。有效的措施离不开监测体系。沿河的水文监测，除了常规的水文监测，以保证航运的水深要求外，更重要的是监测水质变化，并实时地在网上公布，供各界查询。完善的监测体系成为执法的重要依据，莱茵河流域的水污染防治取得了明显的成效，许多重要的水质标准已达到了2005年的治理目标。

　　——投资者参与。治理莱茵河不仅仅是政府的职能，也是沿河工厂、企业、农场主和居民共同的利益所在。在维护莱茵河良好水质和生态环境中，投资者或投资者集体，在参与计划的实施过程中发挥了重要的作用。各类水理事会、行业协会等作为非政府组织，应邀参加到重要的决策讨论过程中，充分发表意见，使得决策具有广泛的透明度和可操作性。

　　——共同目标。制定共同感兴趣的目标，并能够为大众所理解和认同是十分重要的。如使莱茵河兰德平原到2020年受到洪水危害的程度与1995年相比减少25%，又如，使莱茵河上游的巴登一巴登地区的洪水水位下降70厘米使大众易于理解，而“鲑鱼2000”计划则更是直面莱茵河传统的渔业和鱼类。共同和明确的目标使许多决策能够在议会和公众中通过。

　　——可持续发展。莱茵河保护国际委员会将“莱茵河生态系统的可持续发展”确定为自己的首要目标，这与成立初期致力于防止污染有着本质的差别。可持续性目标已经贯穿在流域开发治理的方方面面。维护生态、保证水质、防御洪水等是莱茵河的基本保证，新的计划和任务中正在将莱茵河自由航行、沿河地下水保护等列入，以确保莱茵河流域的可持续发展。